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探讨警务公开制度现状、存在的问题及解决途径

发布时间:2019-12-31 14:31

  摘要: 警务公开能够使公众有效地参与警务活动,是确保公安机关公正执法和公正服务的一项基本制度。在新的历史时期,公安机关要真正实现人民公安为人民,首要的就是把公安工作置于人民群众的监督之下,推行警务公开,了解人民群众所需与所想,从人民群众最希望公安机关做的事情做起,从人民群众对公安工作最不满意的事情改起,才能促进警民关系良性互动,推进公安事业的发展。本文立足近十五年来警务公开制度推行以来其发展现状,探究其存在的问题及相应的解决途径。

  关键词:警务公开、依法监督、警民关系

  一、警务公开制度的涵义、目的和主要内容

  (一)警务公开制度的涵义

  警务公开制度也被称为警务信息公开制度,这一体系主要有三种观点:广义、狭义和最狭义。广义上讲,警察公示是指具有警察权力的国家机关,在国家权力运行过程中,除法律规定的特殊情况外,应当按照法定程序予以公开,使所有国家机关和警察权力相关的事情和活动受到社会或者人民的关注和监督。狭义的警察公示是指公安机关、国家安全机关在国家权力运行过程中,除法律规定不公开外,应当公开的行为。最狭义的说法是公安机关在执法办案和行政工作中的警察公共定位,除法律、法规规定不得公开的事项外,应当向公安机关公开(《人民警察内部事务条例》第二十八条)。这种说法不同于上述两种说法:一是警察公开的工作范围最窄,仅限于具体的执法案件和一般的行政工作,是具体的警察行为。二,不仅法律、法规不得公开不能公开,而且法规不得公开也不能公开,事实上知情权作为一项基本的、普遍的权利,是宪法和法律、法规(无论是行政法规,还是地方性法规)赋予的,无权限制或剥夺这一权利。

  (二)警务公开制度的目的

  警察公开制度是党的十六大精神的结晶。对于进一步深化社会主义民主政治建设,完善社会主义法制建设,依法治国,建设社会主义法治国家,加强公安队伍建设是一项重要措施。到目前为止,它已成为公安队伍建设的重要基本措施。同时,实行警察公开制度,也便于人民群众和社会对公安工作实施监督,促进公安机关严格、公正地执法,保障人民群众的合法权益不受侵犯。警务公开制度的构建是和平时期中国警务活动的一大历史性跨越。其构建的目的在:

  1、增强公安机关的公信力

  公安机关公信力是指公安机关在执法和行政管理过程中通过公平、高效、诚实、民主、负责等方式获得公众普遍信任的能力。也就是说,公安公信力主要体现在公安机关的廉洁程度、服务程度、依法行政程度、决策科学化民主化程度和公平正义程度五个方面。而这五个方面的体现,就要配合和落实好公安宣传工作,也就是说,是否能落实好警务公开工作是公安机关公信力的体现。

  2、树立公安机关良好形象,建立良好警民关系

  公安机关的良好形象是公安机关工作的一大助力。就像一个公司一样,良好的形象往往能为公司带来很好的效益。公安机关也一样,良好的公安机关形象有助于公安机关开展工作,特别是在警民关系方面。这就有赖于公安机关警务公开工作的实施力度,这也是需要分管警务公开工作的人员、部门在警务公开的工作上大力的宣传我们公安机关的良好形象,让人民群众对公安机关有一定的了解,从心底里相信公安机关、相信公安机关的工作。

  3、推动公安工作规范化、法制化

  法律赋予公安机关实行警务公开,公安机关只有推行警务公开,提高公安工作的透明度,才能促使人民群众更多地关心和了解公安工作,对公安工作进行有效地监督。公安机关只有通过向群众公开工作程序、过程、内容,把执法依据、办案程序、执法制度、权利义务、职权,以及工作纪律和对公安机关及公安民警违法违纪行为进行举报、控告的途径与方法等列入警务公开的范围,才能更好地使人民群众参与、支持和理解公安工作,从而推进公安工作制度化、法制化和规范化进程。

  (三)警务公开制度的内容

  警务公开制度的内容涉及到公安工作的方方面面的具体细节,贯穿在公安机关的执法办案和行政管理整个公安活动过程当中。警务公开的内容包括以下四个方面:一是警务公开制度的主体,警务公开制度作为我国人民警察对外部进行执法活动的公开,它的主体必须是具有警察权能的公安机关,除此之外的其他机构都不具有对警务活动进行公开的权利。二是警务公开制度的客体,警务公开制度的客体是指在人民警察在进行警务活动的过程中所遇到的具体的事和物,即指警务公开的内容。三是警务公开制度的主观方面,警务公开制度的主观方面是指国家对人民警察警务活动的要求,是人民警察在进行警务活动的过程中所要遵守准则。四是警务公开制度的客观方面,警务公开制度的客观方面是指犯罪分子违反的国家相关法律规章制度。

  二、构建警务公开制度的现实意义

  警务公开是对警务改革的深化和发展,是我国公安机关适应经济全球化和建设中国特色的社会主义政治文明和民主政治的要求,也是一项促进公安队伍建设的事关全局的战略性制度。警务公开制度的构建,对于我们公安机关建立一支有纪律、有力量的公安队伍是具有重大意义。

  (一)规范了人民警察的权力

  警务公开进一步规范人民警察的权力。公安机关具有一定的权力管理社会,实行警务公开是“让权利在阳光下运行”。让权力进一步接受人民群众和社会各界的监督,增强公安工作的透明度,从根本上保证公安权力运行过程中的公正性和完整性。因此,警务公开是实现公正、严格、文明执法,保护人民群众合法利益的一项重要举措。。

  (二)规范了人民警察的警务行为

  警务公开进一步规范了人民警察的警务行为。推行警务公开,让人民群众知道公安机关的业务范围及业务划分。使人民群众明白自己的事情该找那些业务部门和人员,并使人民群众在公安机关解决自己问题的同时,明白什么是法律允许的、什么是法律明文规定禁止的。只有这样让人民群众明确自己的事情和问题该怎么合理解决,让人民群众的心放下来,人民群众才会信任人民警察。从而帮助和促进公安人员依法办事,产生规范警务行为的良好效果。

  (三)提高了人民警察的警务效率

  警务公开进一步提高人民警察的警务效率。公安机关的效率是执法工作的重要方面。效率低下,久拖不决,就不能说执法的公正和严格,只有当执法效率提高,才会受到人民群众的赞赏。实行警务公开制度,是使公安机关的警务活动放置在人民群众的眼睛下面,自觉接受人民群众的监督和评判。依法办事、依规章办事,规范办事、办案的警务行为,转变办事办案的态度,提高工作和服务人民群众的质量。只有将这些方面做好了,警务效率自然会提升上去。

  (四)密切了警民关系

  警务公开制度的实行对于密切警民关系,构建警民鱼水之情有着重要的意义。警民关系说白了就是警察与人民群众之间的联系。在实行警务公开之前,我国的警民关系存在着很大的裂痕,一些部门存在着“门难进、脸难看、话难听、事难办的衙门作风”,人民群众对此有很大的意见,严重损害了我们公安机关与人民群众之间的鱼水之情,使得人民群众在很长一段时间内对公安机关出现不信任,严重影响到了公安机关在日常的警务活动。这种情况直到警务公开制度的实施,才逐渐得到改善。所以,实行警务公开对密切联系警民关系有着不可或缺的作用。

  三、警务公开制度存在的问题

  21世纪前叶,中国公共行政领域掀动了一场巨大的改革浪潮。继1998年国务院机构改革之后,1999年的政务公开的全面实行将行政领域的改革进一步推向了前进。实行政务公开的理论是以全心全意为人民服务的宗旨,建设人民拥护的政府、为人民服务的政府和人民群众参与、执行、决策和管理的政府。作为政府职能部门的公安机关,推行警务公开是将政府的政务公开工作在公安机关实行和发展的一项重要内容。通过公安机关近几年的不懈努力,警务公开从形式到内容都日臻完善和成熟,但与党和政府以及人民群众的要求相比,还存在着一些差距和问题,主要有以下几点:

  (一)对警务公开的认识不到位

  从实际情况来看,部分单位的民警特别是领导干部由于没有充分认识到警务公开的重大意义,仍然存在着不想公开、不愿公开、不敢公开的想法。有的认为,搞警务公开是走形式,解决不了什么实际问题,没有什么意思所以不想公开;有的认为搞警务公开,一切事情都按程序、规定办理太麻烦,自己给自己带“紧箍咒”,会加大工作量,所以不愿公开;有的认为搞警务公开,不仅会削弱手中的权力,还会加大群众监督力度,怕失权怕暴露问题,所以不敢公开,也仅仅满足于会议开了、文件下了,却不下大力抓好落实工作。

  可以说,警务公开的实施有赖于公众对警务公开的认识不够,思想不到位,工作不到位。警务公开普遍存在软指标和走过场的思想。大多数单位没有建立健全的机构组织,也没有专人负责。大多数部队仍处于无推进状态。他们并没有真正形成自觉主动的公开和群众积极监督的良好氛围。

  (二)警务公开的主体范围和内容范围狭窄

  在警务公开制度建立之初,就有人指出,基层公安机关是实施警察公开的重点。所以各级公安机关在实施警察公示的过程中,要更多地关注基层,警务公开的主体主要集中在乡镇一级和市、县级公安机关的部门、室、队等部门,中央和省级公安机关基本处于不动状态。同时,理论界对警察公开的执行主体也缺乏深入的研究,研究的重点主要集中在警务公开的责任主体上,对警务公开的权力主体研究较少。现行政策一般将各类行政披露的内容界定为"国家保密以外的事项",事实上这样的界定很不明确。一方面,《国家保密条例》界定的范围过于宽泛,应界定为法律或行政法规规定的保密事项;另一方面,本规定不重视行政公开的范围,除国家秘密、商业秘密、个人隐私等事项不公开外。对国家秘密、商业秘密和个人隐私的界定主体范围没有进行深入的研究。因此,目前,绝大多数公安机关对警察公开的内容停留在有关法律、法规、规章的规定层面,主要是将零散的法律、法规、规章等规范性文件集中起来,编成册,或者以板报的形式汇总宣传,本文第四章列举的警察公开的许多内容在实际的警察公开实践中找不到其应有的地位。

  (三)警务公开形式化和表面化。

  一些公安机关仍然偏重于警务公开执行结果,忽视了警务公开执行环节和程序的公开,仍以公开的形式存在而不公开警察内容,或者警务形式公开而内容不公开,或者对公开而不对外公开,

  一些地方把“警务公开”较多的挂在口头上,较少落实到实际执行上。有的把公开栏设在单位的隐蔽处,打起游击战;有的只公开民众都已经知道的警务,以应付任务;有的只公布一些无关紧要的无足轻重的小事,在公开栏中“以偏盖全”;有的只落实领导重视的公开制度,日常公开消极被动;更有甚者,公然违反一些公开的制度,以谋取部门或局部的利益,做出了伤害人民群众感情的举动。从地域上看,城市公安机关的警务公开工作在整体上比农村地区的公安机关做得稍好。

  (四)警务公开具有浓厚的政策性,缺乏相应的制度保障

  自1999年警务公开制度出台,立即在全国各地公安机关广泛推行,但同时也表现出较强的政策性,缺乏相应的制度保障,导致实用主义和形式主义盛行,在公开的范围和内容方面表现出随意性和零散性,难以成为稳定有力的制度。

  首先是对警务公开的认识存在偏差。有些地区的公安机关片面理解上级指示精神,将警务公开的范围局限于解决方便群众办事的问题,只要群众满意就行,而不管警务公开本身的制度建设。部分公安机关对警务公开制度的重要性和必要性认识不足。有的认为推行警务公开只是反腐倡廉、加强党风廉政建设的一项措施而已,认为那是纪检或监察部门的事,没有形成举全警合力之势;有的认为推行警务公开是上级交代的任务而已,只要向群众公开了上级要求的内容就算完成任务了;有的认为公安机关有自己的权能和职责,虽然通过警务公开,人民群众可以对公安机关进行监督,但对公安机关的警务工作不可能有很大的促进作用;还有的认为,警务公开不仅无益于警务工作的开展,在一定程度上还会阻碍正常的警务工作,难以推行警令、执行警务,使公安机关的权威受损。

  其次,对警务公开的执行形式存在模糊认识。有的认为警务公开是将权力还政于民,从而生搬硬套地在权力下放上面下功夫;有的认为警务公开是为了解决警务运行中的梗阻现象,而只是简单地检查下级机关的权力运行渠道是否畅通然后加以调整;更有甚者认为警务公开是赏赐于民,是公安机关授权给人民群众予以监督公安机关的一种手段。由于有上述认识上的偏差,所以,一些地方的公安机关在推行警务公开时存在怕麻烦、怕受约束等想法,影响警务公开的效果,更制约了警务公开的开展。这种做法在警务公开初期是不可避免的,但是不应成为一种习惯性的思维和做法。

  同时警务公开的推行存在着任意性和不确定性,落实未能法制化。由于警务公开主要在基层公安机关中推行,中央还没有具体的法律法规对警务公开的具体施行做出明文规定,因此警务公开的实施具有较强的弹性,警务公开的实施受制于当地领导的权威和理解,如果领导认识到位,高度重视,制定有力可行的措施,那么警务公开就能开展得好、落实的到位。反之则很难落实,流于形式或走过场。再加上公安机关工作的开展受到各级政府和有关部门的领导的关注,对于一些应该予以公开的事件或者案件,由于牵涉到一些政府和部门的形象和利益,他们也必将利用权力来阻止某些警务的公开,这种现象也反映了警务公开的浓厚政策性和“不确定性”,缺乏相应的制度保障。

  四、解决警务公开制度存在问题的途径

  实行警务公开,提高警务工作的透明度,是公安机关接受群众监督,依靠群众做好公安工作,正确履行法律监督职能的重要保证,是促进公安干警提高政治素质和执法水平,开创公安工作新局面的重要措施,也体现了新时期公安工作的重要性、必要性和紧迫性。作为一项改革措施,警务公开还处于探索和初步阶段,其重要作用尚未充分发挥。需要在理论和实践上进一步深化。同时警务公开是公安机关重要的执法活动,是警务法治的重要组成部分。当前推进警务公开制度的建设和有效实施,需努力做好以下几个方面的工作。

  (一)纠正和强化对警务公开思想认识

  “警务公开”,简言之就是将公安机关的警务活动和警察权力的运作予以明示。从表面上看,警务公开仅仅是将警察权力置于社会各界和人民群众的监督之下,其实质是还监督权于人民,即在制约民警特权思想、特权行为的同时,取得政府和人民群众对警务工作的理解与支持。警务公开不仅是对公安机关战斗力的审查,也是公安机关生产力的具体体现。要提高警队宣传工作的成效和达到预期目的,关键在于公安机关领导的理解程度和重视程度。各级公安机关,特别是领导同志,要充分认识实行警察公开的重要性,把工作放在重要位置,把警察公开工作作为考核工作业绩的重要标准,认真分析警务工作和公安队伍建设的现状,不断探索提高工作效率和工作质量的新途径、新方法,实施“阳光行动”,以实现公安工作速度大提升,全面提高驾驭复杂治安局势的能力。要纠正部分公安机关领导和民警对警务公开工作的错误认识和片面认识,提高警务公开自觉性,做到能够公开的警务实现全面公开。

  (二)提高公安民警素质

  抓队伍强素质是公安工作永恒的主题,公安机关只有始终坚持政治建警、依法治警,通过固本强基,才能更好地促进警务公开,推动公安工作。

  一是要做到政治建警。要通过开展政治学习日、开办学习园地等多种形式,积极组织民警深入学习邓小平理论、“三个代表” 和科学发展观等重要思想,用先进的政治理论武装民警头脑。要着力加强人民警察宗旨教育和职业道德建设,提倡敬业爱岗和无私奉献精神,把全心全意为人民服务作为一切工作的出发点和落脚点,造就一支素质过硬的公安队伍,让群众从公安民警身上看到希望,感受到放心。

  二是要坚持依法治警。在抓好思想政治教育的基础上,要坚持依法管理、从严治警,依靠规范的制度努力管好公安队伍。要进一步完善公安管理的一系列规章制度,落实一岗双责制、无违纪目标责任制、领导连带责任制等内部监督制约机制,通过对外设立征求意见箱,公开投诉举报电话,聘请社会监督员等措施,广泛接受上级机关、同级部门和社会各界的监督;要定期开展明查暗访活动,及时发现整改公安工作和队伍建设中存在的问题和隐患,切实做到防微杜渐,警钟长鸣。

  (三)坚决克服形式主义,完善警务公开的救济制度

  要采取有力措施,加强制度建设和责任追究机制,努力克服形式主义。特别是要不断地完善公安机关依法实行警务公开的内外部监督制约机制,落实公民、法人和其它组织依法享有的警务知情权等权利的救济制度,并采取积极有效的措施,逐步拓展权利救济途径。

  实践证明,灵活多样的警务公开形式,内涵各异的警务公开手段,对规范公安机关执法与服务非常有利,只有狠抓公安机关执法与服务的规范化,才能真正把警务公开工作落实到公安工作的方方面面,才能达到警务公开的真正目的,实现警务公开的真正意义。

  1、要严格规范警务工作

  规范警务工作是确保警务公开取得实效的基础。针对执法工作和行政管理中存在的“重内容、轻程序”、“随意性”等问题,应着重抓好“三个规范”,即规范执法行为、规范执法程序、规范财务管理。要按照相关实体法、程序法的规定,认真理解执法和管理工作中的每一个具体环节,制订出严谨、统一且易于操作的执法办案程序和行为法则,让民警严格贯彻执行。

  2、要推行执法权力运行的公开化

  除法律法规规定需要保密的内容外,公安机关的权力运行应做到公开化,将行政和刑事执法中“能让群众明白的都让群众明白,能够公开操作的全部公开”。把执法行政的依据、制度和程序,公安工作的警务纪律以及执法办事操作流程等,全盘置于人民群众的面前,全过程地公开操作。对于群众关心的行政自由裁量权等热点问题,要制定切合实际的裁量标准。

  3、要切实加强警务监督

  为了保障警务公开的实效性,必须坚持以监督促公开、以监督促落实。对内要健全警务责任制,明确各个岗位、每个民警的责任,制订详细的考核制度。对外要监督社会化,欢迎广大群众和社会各界对公安机关警务工作进行监督,接受和处理群众对公安警务工作的意见、建议以及举报、投诉。要坚持和贯彻行之有效的社会监督措施,在社会各界聘请懂法、公道、热衷于公益事业的人员担任警务工作监督员,建立监督规章制度,保证工作顺畅、信息畅通。同时,要注重强化当事人的监督,推行办案质量效率监督卡制度、执法办案回告制度、案件回访制度和公开接访制度,把民警的行为面向群众,接受群众直接监督,确保警务公开落到实处。

  4、要扩大警务公开载体覆盖面。

  要充分借助新闻媒体、宣传板、公开栏、明白纸等载体,面向社会公开警务工作。通过多媒体的广泛宣传,使警务公开工作得到更多群众的了解和监督。

  (四)建立健全权威的警务公开法律依据体系

  警务公开在法律依据上的体现主要是知情权、民主参与权等,这些是公民的基本权利,应当明确其宪法权利的地位。我国现行宪法规定了选举权、被选举权、批评和建议权,申诉、控告和检举权,仅规定这些权利还不够,况且这些权利的落实和有效行使是以“充分的知情权”为前提,所以应当在宪法“公民的基本权利”部分明确公民、法人和其它组织应当享有的知情权,并且其条文位置应置于规定选举权和被选举权的条文之前。

  在我国的法律制度中,根据法律效力的高低,法律效力的狭义仅次于宪法,法律应在知情权等相关权利的基础上对公安机关、公安民警、人民群众之间相关法律主体的权利义务,如修改《中华人民共和国人民警察法》,对警察的权利义务公示和救济制度做出明确规定。法律效力等级更低一级的行政法规要对法律没有规定或不宜规定的相关权利义务,依据法律的原则和指导思想做出明确的规定,公安部和地方人大、政府应依据法律和行政法规对警务公开制度实施细则做出详细的操作规范,尽可能对警务公开中的行政自由裁量权进行规范,做到能公开就公开,避免“土政策”和滥用自由裁量权,避免出现“能公开的不公开”或“公开的都是无关紧要的,重要的都不公开”的现象,侵害权利人和民众的知情权及其相关权益。

  关于国际条约,我国政府批准或加入了18项国际人权公约,包括《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。中国也已成为世界民主社会的一员。中国应加快接受和落实国际条约规定的先进做法和法律成果,加快法治步伐,使人权保护和警务工作走上时代前列,提供强有力的法律依据和保障。

  五、警务公开制度实施取得的成果

  公安机关,作为政府职能部门,实施警务公开是公安机关政务公开工作实施和发展的重要内容。公安部和河北省公安厅于1999年作出了实施警务公开制度的通知,以提高公安工作的透明度,加强人民群众对公安工作的监督,促进公安机关严格、公正执法,促进廉政建设和公安队伍正规化为主要目的,在各级政府的有力指导下开展警察公开工作。回顾几年来警务公开所取得的成绩有力地证明了警务公开这一制度的实施,为人们寻求有效推进公安机关民主化建设提供了现实的基础和制度的平台。

  自1999年警务公开实施以来,各个单位和部门在上级公安机关的领导下,采取了卓有成效的措施,创造和积累了许多不错的经验,归纳起来主要有以下几个方面:

  (一)认识统一,领导重视

  认识统一,领导重视,是搞好警务公开工作的前提。

  推行警务公开是公安机关一场重大的自我革命,难以避免地冲击到了旧的思想观念,触及一部分职能部门或公安民警的既得利益。因此,要搞好警务公开,首先要统一广大民警特别是领导干部的思想认识,加大宣传力度,深化对警务公开重要性、必要性的认识,为警务公开营造一个良好的认识氛围和工作氛围。

  (二)科学确定警务公开的内容、形式和程序

  科学确定警务公开的内容、形式和程序,这是搞好警务公开的关键。从几年来的警务公开的实践看,除公安机关机密不能公开外,公开的内容可以归纳为:⑴执法依据和制度程序的公开;⑵刑事执法内容的公开;⑶行政执法内容的公开;⑷警务工作纪律的公开;⑸其他群众关心的热点难点的公开。一些单位和部门在警务公开中,还实行了服务承诺制度,增加了相应的内容。

  (三)抓住要害部门、关键环节、突出问题,选准警务公开的切入口。

  要害部门一般是权力集中的部门,与社会和群众接触频繁、有实权的单位和部门作为警务公开的要害部门着重抓好。所指的关键环节对整体公安工作和机关运转都紧密联系,把各个单位部门代表法律进行审核把关的权力实施过程作为关键环节,如交通事故认定,刑事、行政案件的立案标准等,实行办事制度和结果的公开,更好地接受社会的监督。突出问题往往受到社会各界和人民群众的关注,针对公安工作中社会反响强烈、容易引发矛盾、容易产生以权谋私问题的方面进行公开。从以往的经验来看,把以上三点作为警务公开的突破口,带动力强,辐射面广,在群众中引起的反响也是强烈的。抓好这三点基本上就可以打开局面,促进警务公开深入持久地开展下去。

  (四)建立警务公开的监督体系,

  建立警务公开监督机制是实施警务公开工作落到实处的保证。公安机关实施警务公开之初,相应建立外部评价监督机制,如设立警务公开投诉中心,聘请人大代表、政协委员、社会团体、群众担任警务宣传监督员,并定期和不定期地开展民意调查,对警务公开工作进行评估。随着警务公开工作的开展,各级公安机关多次对警务公开工作进行检查监督。检查的基本标准是看是否符合群众要求,是否符合政策和有关法律、法规,公开程序是否规范、合法,是否符合公安部和省公安厅关于公安宣传工作的通知精神,是否及时有效地解决了群众反映的问题,群众是否满意解决的结果。通过检查有效促进了警务公开工作的开展。

  五、总结

  十五年来,警务公开的推行己经为公安工作和人民群众带来了一些实实在在的积极成果。当前公安机关警务公开存在的问题通过公安机关近年来的不懈努力,警务公开从形式到内容都日趋完善和成熟,但与党和政府以及人民群众的要求相比,仍存在着一些差距,必须引起高度重视。警务公开在经历了被动实施阶段, 积极探索和全力强化阶段之后,近来似乎出现了“冷却趋势”,这说明实行警务公开,建立透明警务,并不是一蹴而就的事,不是单靠一些简单的公开就能解决问题,还必须深化理论研究,确立与之相配套的制度和措施来保证警务公开制度的实行,提高公安工作透明度,加强人民群众对公安工作的监督,促进公安机关严格公正执法,推进以公安队伍廉政建设和正规化建设为主旨的警务公开工作在各级政府的有力指导下贯彻实施


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