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公安调解与其他纠纷解决机制的关系—以人民调解与公安调解为研究对象

发布时间:2019-12-15 19:51

  摘 要:大调解包括公安部门进行的治安行政调解和人民调解,对于人民内部的矛盾主要通过这两个调节来进行化解,尤其是民间的矛盾纠纷。论文首先对人民调解和公安调解分别进行了法律上的定位,指出了公安调解是公安行政机关在处理人民纠纷中调解,人民调解是群众自发地对民间纠纷进行调解。公安调解和人民调解两者之间的关系是彼此独立,而且两者各具优势,各自体现出了不足之处。公安调解和人民调解的在主体上存在不同,效力、处理的人民矛盾的范围不同。论文指出,我国调解制度的发展现状与趋势是两者相互配合,互为补充。这是因为社会矛盾增多,客观上需要公安调解和人民调解相互配合,基层纠纷的复杂性需要公安调解和人民调解相互配合,而且长期治安实践经验表明,基层治安与人民调解配合具有可行性。论文最后探索人民调解与公安调解衔接新机制,指出了人民调解与公安调解有机衔接的必要性,人民调解与公安调解有机衔接的法律依据,人民调解与治安调解衔接的案件范围以及公安调解和人民调解协作的风险防范。两者处理矛盾的做法只需要通过协议书来进行,这是贯彻“大调解”的客观需要。当然,公安机关如果强行用人民调解来替代公安调解的话,出现事后反悔时,当事人向人民法院提起诉讼,但法院的最终判决并不能得到有效执行,就一定会出现违反治安管理的当事人躲避了法律制裁的结果,由此,公安机关所面临的司法风险也就表现出来。

  关键词:大调解;人民调解;公安调解

  1.前言

  中国传统社会长期以来,秉承“以和为贵”。人民内部矛盾利用调解化解纠纷,植根于我国的文化、经济、政治以及民族心理当中,群众基础十分广泛。俗话讲“冤家宜解不宜结”。那么,我们应该怎样充分利用这种方式让影响社会安定的群众矛盾,得到和谐解决。真正做到防范于未然,消灾于无形,这对于我国和谐社会的构建有着重要意义。所以在构建社会主义和谐社会的大背景下,有效衔接公安调解与人民调解,探究新型的调解机制-警民联合调解,让两种调解能够充分发挥自身优势,给我国发展有着重大的历史意义。

  走入新时代之后,为实现社会和谐化解纠纷,满足人民群众对美好生活的盼望,中央政法委深入贯彻习近平总书记提出的“平安中国”建设的思想,及时提出了“大调解”的要求,鼓励有关部门采取“以人为本”调停矛盾当事双方,发广泛地动人民群众参与到社会治理中来,“矛盾不上交”,在有关部门和人民调解委员会的主持下,双方平等协商、互谅互让、心平气和地化解纠纷。这是新时代民间纠纷双方当事人,在中立第三方介入的情况下达成和解化解纠纷的活动。《辞海》中理解调解为在协商、劝导以及教育下,在分辨是非,确定事情真相以及当事双方自愿的条件上达到一致协议,最终化解纠纷。在我国,调解是处理一些行政案件、一些轻微的刑事案件以及处理一些民事案件中的重要手段,是化解我国社会矛盾以及纠纷的一种有效方法,具有明显的中国特色以及较深厚社会基础。

  与诉讼活动相比而言,国家行政机关和司法机关主持调解,具有明显的国家强制力色彩,具有“刚性治理”色彩,调解则是一种“柔性治理”方式。根据有关法律的规定,目前我国法律把调解分为三个大类:行政调解、人民调解以及司法调解。分别是公安机关主持、群众自治性组织主持、司法机关主持。长期以来,一些基层的公安派出所以及民警在处理人民的矛盾纠纷时一般将人民调解和公安调解综合起来,而且在大多数情况下对两者没有明确的区分。

  长期以来,基层的公安派出所每天都会面临许多的非警务纠纷,这已经是基层工作的一大障碍。有关数据表明,在中国许多地方,基层公安的“接警率”异常高、熬夜通宵、加班加点,早已成为家常便饭,许多社区的民间纠纷本来就“家长里短”、“打架斗殴”等邻里纠纷,不属于敌我矛盾,只属于人民内部矛盾。这样一来,必然会不同程度的影响治安管理和刑事打击的效率。但这类纠纷也必须处理,如果处理不当,极其容易诱发当地群体性事件,例如瓮安事件。会对当地社会政治、经济和社会稳定带来极大破坏。随着市场经济不断向前发展,随着社会矛盾不断暴露,一些传统的公安调解方法已经不能真正满足矛盾双方的需求。公安机关是我国维护社会治安的主要力量,一定要在执法时坚持贯彻党的群众路线,发动和依靠群众参与社会治理,让人民群众为维系社会稳定发挥作用。目前,广大人民群众养成了一种固定的思维和做法——大事小情找人民警察,所以,邻里斗嘴、婆媳吵架等人民群众产生的小矛盾纠纷,也会选择直接“110”,而不是寻求基层调节组织的帮助。许多城市也意识到采用多种手段方法解决民间矛盾纠纷的必要性,为了帮政府加强治安管理和警民联系、节省司法成本,各地制定了相应的工作机制-警民联调,将公安的公安调解和基层的人民调解相结合,并在派出所办公地设立警民联调工作点,从而对于非警务纠纷也就能相应地从派出所中相分离,让一线的警力重新活起来,民间纠纷也更有力地得到化解,对和谐社会的构建产生积极的影响。但与此同时警民联调在具体实施过程中也有一些问题产生。由于调研不够深入,许多地区的公安机关只是很简单的将两者结合,并未真正法理衔接,导致一些由民间纠纷而引发的治安案件并没有通过治安调节的手段来解决,而是采用了人民调解的方式,这可能会是公安机关面临极大的司法风险,并没有将警民协调的真正作用发挥出来。

  2 人民调解和公安调解的法律定位

  大调解包括公安部门进行的治安行政调解和人民调解,对于人民内部的矛盾主要通过这两个调节来进行化解,尤其是民间的矛盾纠纷。但我们要知道,这两个调解所属的性质是不同的。

  2.1公安调解

  公安调解,是指出公安行政机关依照行政管理权对所在辖区的人民内部矛盾进行处理,根据法律法规对民间纠纷所导致的违反治安的行为进行调解的一种公安行政行为,是一种行政执法行为。公安调解也叫治安调解,属于政府行政机关主持的调解活动之一。调解的范围主要是包括了民间纠纷所导致的打架斗殴、侵犯他人财物等情节较轻但却违反《治安管理处罚法》的案件,由当地的公安机关进行主持,根据国家的法律法规以及规章制度明确事实真相的前提下教育并劝说当事双方,使他们最终达成一致协议,公安机关对此做出处理的一项活动。具备以下五个条件才适用公安调解。一是民间纠纷而引发的当事人行为;二是当事人行为已经违反了该地区治安管理条例且其行为应受到处罚;三是当事人行为违反的情节较轻:四是当事双方都有意愿接受调解;五是公安机关觉得能够适用调解。

  公安调解的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》,这是公安行政机关处理治安调解方面的“基本法”,此外,公安部也相应制定了《公安机关治安调解工作规范》,这些规范性法律文件彼此配合,对于公安机关依法化解社会矛盾提供了法律依据。显然,公安调解是我国处理民间纠纷最常见的一种调解方式,也是具有国家权威的调解方式。

  2.2人民调解

  在“大调解”背景下,发动人民群众参与解决民间纠纷,是新时代贯彻我党群众路线的具体实践。人民调解,它是指采取由人民群众组成的调解委员会作为主持者,依据相应的法律法规,政策,规章制度以及社会公德规劝教育以及引导矛盾当事人,使得双方在自愿的基础上,互相体谅,互相退让,通过协商达成协议,从而化解纠纷的群众性自治活动。

  在法律依据上,人民调节委员会的设置、运转、资格选任等,都要做到有法可依。《宪法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规为人民调解的工作开展提供了法律基础,在实践中,村民委员会、居民委员会和各级党委都对如何化解基层民间纠纷,制定了相应的办法。从法律性质上来看,人民调解达成的人民调解协议,也具有一定的法律效力,它被确定为具有民事合同的性质,而且是第一次采用司法解释的形式确定,进一步加强了调解协议的法律效力。人民调解委员会是人民群众自由选举出来的调解组织,人民调解也主要依靠其对民间纠纷进行调解,帮助政府解决社会矛盾纠纷,进而增强人民凝聚力,维护社会稳定,这种群众性的自治活动也是我国一项有特色的法律制度。

  3公安调解和人民调解两者之间的关系

  在“大调解”背景下,人民调解和公安机关进行的治安调节解都是大调解的重要部分,但这两个调解所属的性质是不同的,在具体实施过程中要分情况而定,不能互相替代。两者彼此独立、相互补充、相辅相成。人民调解有效地弥补了我国公安调解存在的不足。当然,既然公安部门进行的公安调解被归在处罚法中,那么足以说明公安调解是有法律依据以及法律价值的,人民调解不能对其替代。然而新时代需要新实践,现实中人民调解与公安调解彼此配合,相互补充,已经成为了新时代解决社会矛盾的有效法宝,公安调解与人民调解各自具有自己有的优势与不足,我们要充分了解两者之间的关系就必须要了解两者之间的差异。

  3.1两者优势与不足

  3.1.1公安调解的优势与不足

  公安调解是最具有国家权威和强制力的调解方式,它是处理打架斗殴侵犯他人人身权、侵犯他人财产权等违法情节较轻的行政违法案件。公安调解也是三方参与的调解,它由公安机关进行主持,根据国家的法律法规以及规章制度明确事实真相的前提下教育并劝说当事双方,使他们最终达成一致协议,公安机关对此做出处理的一项活动。

  具备以下五个条件才适用公安调解:一是民间纠纷而引发的当事人行为;二是当事人行为已经违反了该地区治安管理条例且其行为应受到处罚;三是当事人行为违反的情节较轻:四是当事双方都有意愿接受调解;五是公安机关觉得能够适用调解。

  公安调解具有较大的权威性,实践表明,90%的民间纠纷得到公安调解之后,再发率几乎是很少的,这也是为什么大多数老百姓坚信民间纠纷要靠公安调解的原因。然而,随着我国市场经济的不断深化,随着利益多元的出现,各种社会矛盾纷纷凸显,纠纷的形式与内容越来越复杂,小到婆媳不和、邻里矛盾,大到劳务纠纷、房产纠纷,以及经济纠纷等所导致的治安案件。不论是适用于人民调节,还是适用于治安调解的,民警接到报案就需要对此处理,但在调解过程中,民警很难根据现有的法律法规进行处理,尤其是一些难搞的家长里短问题,当事双方对于调解结果都很难信服和满意。如果采用强制性的手段解决这些简单的民间纠纷所导致的治安问题,反而更容易激化情绪,让矛盾进行升级,最终可能会带来更大的社会治安问题。

  3.1.2人民调解的优势与不足

  一直以来,人们已经形成了有困难找警察的思维定式,不论纠纷是由什么原因引起的,第一时间想到解决的办法就是派出所。就目前的基层公安派出所每天接到的警情来看,纠纷类的报警占据了很多,甚至有许多纠纷并不是公安所管辖的范围。但群众的问题就是我们的问题,如果纠纷得不到恰当处理,那么纠纷很容易导致相关的刑事案件和治安问题,甚至还会造成群体性事件的发生,影响社会稳定。所以基层公安部门仍然要派人处理此类问题,这就是得公安部门承担了人民调解的职能。但是这样所产生的问题也越来越明显,主要有三大问题。

  然而,人民调解也面临着法律效力不足问题,面对治安调解,由于害怕受到治安管理处罚,治安调解的执行力较高,当事人对于人民调解的结果如果不满意反悔率较多。两者的执行上体现的背后的力量不同,所要采用的救济措施是将是截然不同的。如果签订的是公安调解协议,那么公安机关就可以根据《治安管理处罚法》对违反法律的行为人给予相应的处罚,这种体现直接以暴力为后盾的国家强制力,让许多人不敢去拒绝执行。由此可见,人民调解在这方面还是缺乏强大的强制力为后盾。

  3.2公安调解和人民调解的异同

  人民调解和公安调解虽然都是“大调解”的重要组成部分,但是这两个调解所属的性质存在根本不同,所以在主体、效力、范围三个方面也存在着较大的差异,在实践过程中要分情况而定,不能互相替代。

  3.2.1主体不同

  依照法律,面对数量日益增多的民间纠纷,公安调解的调解方是作为国家行政机关的公安机关(市县局、派出所),接受调解的双方是民间纠纷的当事人,主要是指违法者和受害人,主要是由处理纠纷的当地公安机关出面进行调解。但是,人民调解的主体与之不同,主要是由人民调解委员会或是目前涌现出来的新型的民间调解组织。

  3.2.2效力不同

  公安调解之后,会在公安机关的主持下双方签订《治安调解协议书》,这个法律文书是具有法律上的强制执行力的。与此不同的是,人民调解虽然也是调解方式之一,调解完可以制作调解决定书然而现实中如果将人民调解强行替代公安调解,那么公安机关就会因为使用了不同性质的调解方法而承担所面临的司法风险。人民调解完成后也要制作《人民调解协议书》,然而这个文书的效力不能与《治安调解协议书》相提并论。

  《人民调解协议书》具有的法律效力是民法上的效力,但是《治安调解协议书》却不具有与此同样的法律效力。那么,两者在法律效力上表现形式是不同的,如果同样面临当事人反悔的情况,两者所要采用的救济措施将是截然不同的:如果签订的是《治安调解协议书》,一旦当事人反悔,那么,公安机关就可以根据《治安管理处罚法》的有关规定,对违法行为人给予相应的处罚,并告诉当事人可以依据《民事诉讼法》向相关的人民法院提起诉讼;但是,如果双方签订的是《人民调解协议书》,那么一旦当事人反悔,当事人要向相关人民法院提起诉讼,而且依据的只能是该协议书,法院对其审查也只需要通过协议书来进行,而不需要再审查原先的纠纷。

  3.2.3范围不同

  根据以上两者的法律来看,两者的范围有相似重合之处。例如打架引起的民事纠纷、损害他人财产等,必须和相关的经济赔偿问题有关联。像过去经济赔偿和损害赔偿都是民事权利义务纠纷。这是一个优先事项,毫无疑问的事实。换句话说,除了违法除治安管理行为外,还有民事权益纠纷。人民的调解只能从表面上解决民事权利义务纠纷,不得侵犯治安管理权利进行(调解),使所有公安案件都由人民调解,必然是不适当的。但是,《公安管理处罚法》指明,公安调解是通过案件的因战争或损害他人财产而产生的公民权利和义务进行调解,使受损人或受损人得到赔偿并被释放免除对方的法律责任。所以,维持治安不仅能解决关于公民权利和义务的争端,以及解决违反公共秩序者的争端不再受到法律诉讼。因为人民调解和公共秩序调解是在调解在范围内存在部分重叠,则两者之间存在关联的可能性,可能出现构建警民联合调解新机制是一个法律前提和现实可能性。

  4目前我国调解制度的发展现状与趋势

  4.1社会矛盾增多,客观上需要公安调解和人民调解相互配合

  随着社会发展,纠纷的形式与内容越来越复杂,小到婆媳不和,邻里矛盾,大到劳务纠纷,房产纠纷,以及经济纠纷等所导致的治安案件。不论是适用于人民调节,还是适用于治安调解的,民警接到报案就需要对此处理,但在调解过程中,民警很难根据现有的法律法规进行处理,尤其是一些难搞的家长里短问题,当事双方对于调解结果都很难信服和满意。如果采用强制性的手段解决这些简单的民间纠纷所导致的治安问题,反而更容易激化情绪,让矛盾进行升级,最终可能会带来更大的社会治安问题。

  4.2基层纠纷的复杂性需要公安调解和人民调解相互配合

  调解中所适用的法律差异很大。公安机关有其自身的职责权限,对于许多的民间纠纷,其实并没有真正意义上的管辖权限,这就使得调节不能受到法律的支持,不能达到依据法律调解的效力。严格意义上来说,调解民间纠纷仅限于民事,调解治安案件属于行政,两者归属的主体不同,法律对两者的定位也不同。但在实际中,大部分的基层公安民警经常一勺烩,没有明确的区分两者,这就会导致执法行为不规范,产生超越自身权限的问题,面临极大的司法风险。

  许多城市的公安机关都在进行大胆尝试——人民调解机制引入派出所。启动了治安纠纷、民间纠纷对接试点,由派出所提供办公用房,基层组织的人民调解委员会派驻具有调解资格和经验的调解员到调解工作室,与派出所民警按照属地管理的原则,负责接待、咨询、分流、调解工作,分别办理属于本辖区的治安案件和民间纠纷。实践证明,人民调解员派驻派出所,现场调解一些民间纠纷甚至轻微的治安案件,既妥善地解决了群众纠纷,又有效地减轻了派出所的工作压力。

  4.3基层治安与人民调解配合具有可行性

  面对“家长里短”的民间纠纷,许多老百姓习惯了拨打“110”。如果面对报案,置若罔闻,熟视无睹,那么会导致人民群众对公安机关的不信任。随着市场经济体制改革以及改革开放的不断进行,社会阶层利益分化,利益格局也更加复杂,由此所产生的纠纷也不在少数。基层派出所是维系社会稳定的一线部门,自然也就成为解决社会纠纷、避免影响社会安定因素出现的主力军。所以,基层的公安民警的调解民间纠纷工作量不断增大,与此同时,其进行治安行政管理以及打击刑事犯罪的职能也就相应的受到削弱。

  广大人民群众对人民调解的期冀,例如浙江诸暨的“枫桥经验”,当地社区居民广泛参与民间矛盾的处理中,有效地配合当地公安机关,在维护当地社会治安和社会稳定方面发挥了积极的作用。

  5探索人民调解与公安调解衔接新机制

  5.1人民调解与公安调解有机衔接的必要性

  现阶段,社会矛盾更加突出,我们必须把这些矛盾搞清楚醒来就会明白。众所周知,调解在中国历史悠久,并且在我们的政治、经济、文化和民族心理之中得以深刻体现,历史内涵和群众基础比较牢固。传统社会和现代法治社会,都会有具体的争议。必须根据社会主观价值和偏好、纠纷类型和其他因素解决需求问题多元化的争议解决机制。在建立和谐社会的背景下,应进一步提高解决办法的价值。不断增加调解领域。

  5.2人民调解与公安调解有机衔接的法律依据

  避免警察和民间社会带来的司法风险要想得以避免,警察和民间社会必须依法行事。所以,我们必须用法律来解决这两个分歧。高质量的调解和凝聚力。人民调解的法律依据:《人民调解工作条例》第二十条指出:人民调解的范围是公民与公民、公民与法人以及其他社会之间。组织之间和法人之间涉及公民权利和义务的各种纠纷。公安调解的法律依据:《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条要求:对因打架、损坏他人财产等造成的民事纠纷,违反公共安全行政行为情节轻微的,公安机关能够自身调解处理。从两者的法律基础,不难看到这两个内容有重叠之处这地方。因民事纠纷发生斗殴的,必须给予相应的经济补偿。问题:对他人财产的损害也与损害赔偿问题有关。经济赔偿和损害无疑问,损害赔偿属于民事权利和义务的范畴。这是正确的。法院称:除了违反治安管理外,还有民事案件关于权利和义务的争议。人民调解只能解决民事权利和义务的纠纷,才能解决违法行为。治安管理行为没有权利处理(调解),因此有必要进行一切治安案件的审理。民事调解显然是不恰当的。但是,《公安行政处罚法》规定,公安案件可以通过治安调解。在发生战斗或损害他人财产的情况下,进行公共秩序调解民事权利和义务纠纷的调解使受害方或财产受到损害赔偿后,免除对方的法律责任。所以,维持治安不仅能解决民事权利和义务纠纷也得到解决,违反公共秩序的人不再受法律约束问责制问题。由于人民调解与公安调解有部分重叠,那么,两者之间的联系问题就解决了。

  5.3人民调解与治安调解衔接的案件范围

  认为《公安行政处罚法》第九条规定的公安案件需要公安调解处理的,人民的调解,可以首先在当事人的民事权利和义务的纠纷方面进行。这里需要及其注意,人民的解决办法必须坚持相互同意的原则。公民权利义务纠纷的一部分一旦被人民转移解决办法顺利解决,应该立即采取公安调解。因为其中一方得到了赔偿,就一定要放弃对方的法律责任,公安部门的调解也是如此。因此,双方在第一阶段签署了人民调解协议。第二阶段是签署《公安调解协议》。即使协议已经签署,一方也要悔改。在这种情况下,公安机关仍然可以进行干预,从而有效地规避公安机关的调解这一过程中的司法风险。这种操作方式是“警民配合”的真正含义。

  人民调解与治安调解在案件范围上有所差异,可以说,人民调解的案件范围是非常广泛的,不一定是行政违法案件,有时也包括了家庭纠纷、邻里纠纷等小矛盾。所以,人民受委托进行调解的案件《公安管理处罚法》第九条规定了因民事纠纷处罚的范围。在违反治安管理的情况下,打架斗殴或者损坏他人财产的,情节较轻。”首先,如果是一个警察案件,是对法律和秩序的践踏,应当受到治安处罚,是法律性质的立场,如果这是犯罪或者纯粹民事纠纷,从根本上说不属于公安案件的,不包括在内。二是打架、破坏他人财产等治安案件。2006年颁布的《公安机关办理行政案件程序条例》第一百五十二条范围指出:“殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告。”故意破坏财产、干扰他人正常生活、侵犯隐私的公安案件。”该条概述了《公安行政处罚法》第三章第三节规定的违法行为个人权利、财产权,但文章中的“平等”一词表明这只是一种常见的主要情况,并非详尽无遗。在我看来,没有明确的清单第3条中的其他行为,例如强迫他人工作或非法限制他人个人自由、非法侵入他人住宅、私自收发他人邮件等,也应当调整在案件范围内解散。

  5.4公安调解和人民调解协作的风险防范

  警察与人民联合调解的新机制确立之后,如何在实际工作中规避相应的司法风险?事实上,这就是如何在具体的调解努力中开展工作的方面。认为警察与人民的联合调解机制是实现人民调解与公安调解的有机联系,即:将人民调解引入派出所,或将派出所工作扩大到村庄(社区),并设立治安纠纷和民事纠纷的专门联合接待室。人员由村民(居委会)人民调解委员会和民警组成,负责接收、咨询、调解、转移纠纷。对于警察局负责接警的民事纠纷,由警官提前派出现场和物资,然后值班负责人检查大门。本法第九条规定的治安案件,可以在治安处罚实施前办理人民的调解,由当事人双方的民事权利和义务纠纷一方进行。在这方面,必须特别注意民众调解中的相互同意原则。一次民事权利义务纠纷部分通过人民调解解决,即立即解决获得公共秩序调解。现在其中一方通过民众调解获得了赔偿,多数人也将免除对方的法律责任,公安调解也将成功。

  在现实中,有的地区开始陆续实施警察与社区联合调解机制的试点,这样的做法目前还没有上升为立法,但是我们可以看到这样做的后果是,可以极大地减轻公安机关的办案压力和负担,可以缓解因为警力不足带来的压力,让人民调解组织与公安人员联合执法会带来执法上的新气象。例如全国各地推行的网格化治理中,一线网格员和公安执法人员联合执法,互通有无,互相配合,这样一来,既能充分依法办事,又能体现治理人民的精神;可以充实和分配公安机关打击犯罪的职能和公安管理也可以发挥一定的作用。促进社会稳定、保障社会和谐。

  结论

  建立社会主义和谐社会时,如何又快、又好地化解社会矛盾,党和国家提出了“大调解”战略,完善现有的调解工作机制,建立“大调解”的工作体系,发动人民群众参与到纠纷化解中来,及时、有效地解决社会矛盾,这是目前我国综治工作的政治和法律使命。公共秩序案件人民调解,作为建设多元化、协调的大型调解工作体系的一种尝试。在论文中,笔者探讨了公安调解、人民调解以及两者的差异、优势与不足问题,这些需要从理论上加以讨论和澄清。在实践中,如何完善人民调解制度,与公安机关互有分工、相互配合,对民间纠纷和社会矛盾及时预判与化解,是接下来我国立法工作实践中面对的问题。无论如何,由于该问题涉及到的内容属于“大调解”背景下我国纠纷解决机制的改革,限于研究水平所限,研究资料有限,难免在某些问题的论证上挂一漏万,希望各位导师指正和批评。

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