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中国改革四十年特殊儿童教育新规的统筹规划与促进

发布时间:2019-11-07 11:50

  [关键词] 特殊教育政策; 特殊教育质量; 全纳教育; 公共政策分析

  党的十九大提出了 “办好特殊教育” 的发展方针,这不仅是对十七大 “关心特殊教育”、十八大“支持特殊教育” 的进一步发展,而且是十九大“优先发展教育” 战略的重要体现。自改革开放以来,党和政府对特殊教育的关注日益加强,如 1983 年 《教育部关于普及初等教育基本要求的暂行规定》中明确提出: “要加强在盲、聋哑和弱智儿童中的普及教育工作。”特别是随着 1988 年中国残疾人联合会的成立,我国政府加强了特殊教育政策的顶层设计,国务院连续多次转发了教育部等部门关于特殊教育的 “发展意见” 或者 “提升通知”,有力地推进了中国特殊教育事业的战略发展。

  从政策补偿逐渐走向特殊教育的攻坚与提升,特殊教育事业也从最初被遗忘的角落,转变为逐渐得到各级政府高度重视、社会各界积极关怀的民心工程,这正体现了社会主义制度的优越性,是国家政策 “强刺激” 下中国特色的特殊教育发展之路。教育部等有关部门联合出台政策,共同推进特殊教育事业的发展,充分体现了政策的高度战略性与执行连贯性,有力地推动了残疾人这一特殊群体教育权利的保障与落实。 “一般认为,政策分析主要涉及三个基本的内容领域: 事实分析、价值分析和规范分析。”[1]从公共教育政策的角度分析其文本特点与价值取向,有助于系统总结并建构具有中国特色的特殊教育政策理论体系,进一步探索与完善中国特殊教育政策的改革趋势与未来发展。

  一、特殊教育政策的创设与补偿

  就广义的政策而言,新中国成立不久就发布了有关特殊教育发展的政策意见。例如 1951 年政务院发布的 《关于改革学制的决定》中曾明确提出: “各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校,对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。”后来教育部也下发了一系列有关特殊学校课程、教学以及经费的通知要求等。[2]显然,这些政策内容都是具体的工作部署,尚没有从公共政策角度赋予特殊教育独立地位。根据公共政策专家戴维·伊斯顿 ( David Easton) 的经典解释,公共政策是对全社会价值作权威性的分配。这也就是说,政策科学的主要任务,在于正确理解和改善整个社会的发展方向,特别是那些具有重要意义的宏观层次国家政策的制定更是如此。从这种意义上来说,改革开放后原国家教委与中国残疾人联合会等七部委于 1989 年联合下发的 《关于发展特殊教育的若干意见》( 以下简称 《若干意见》) , 这是国家对特殊教育事业发展首次作出的系统化设计与全面部署,对于我国特殊教育的发展具有重要的历史影响。

  ( 一) 特殊教育地位与认识上的补偿

  新中国成立初期,我国虽然有具体的特殊教育内容,但尚没有形成特殊教育的理念与认识。例如1957 年教育部下发的 《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》等文件,显然只是针对盲、聋哑两类具体人群,尚没有整体性的特殊教育思想。1979 年,国家开始重视到智障儿童的教育问题,鼓励开办一些培智学校,特殊教育的对象从传统的盲、聋哑两种类型增加到了智障类别,但这依然是针对特定残障人群的 “具体化”认识,特殊教育相对独立的工作地位与学术体系尚没有形成。

  改革开放以来,我国积极融入国际社会,并于1981 年正式成为联合国人权委员会国家成员。国际有关特殊教育的发展理念,对我国产生了重要的影响,如 1975 年联合国大会 《残疾人权利宣言》中明确表达了残疾人教育权利的内容。这些国际 “宣言”虽然 “不能像国际法或国内法那样具有法律约束力,但它们确实具有道德和政治劝解的力量”[3]。 1985 年 《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布,特殊教育首次作为独立的教育类型出现在国家层面的政策中,即 “在实行九年制义务教育的同时,还要努力发展幼儿教育,发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育”。特殊教育这一概念, 在国家政策层面上开始得到认可,进而推动了我国特殊教育事业走向全面复兴。也正是在这样的背景下,具有对外发挥与行使国际代表、对内参与国内服务与管理功能的 “中国残疾人联合会”,于 1988年正式成立。国家残联的创立,同样也是中国特殊教育事业发展的重要里程碑,被视为我国 “残疾人事业发展的最为重要的历史节点”[4]。就在这一年, “第一次全国特殊教育工作会议” 顺利召开,并明确了我国特殊教育发展的战略地位与发展方针,最终形成了 《若干意见》,并于 1989 年由国务院转发实施。自此,我国特殊教育事业的发展,从基础教育工作的边缘开始上升到了国家整体教育战略之中。例如,2010 年党中央、国务院在 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 ( 2010—2020 年) 》中, 首次将特殊教育作为独立篇章进行了系统发展规划。此后党的 “十七大” “十八大” 以及 “十九大”,也都将特殊教育作为独立内容单独加以强调。

  ( 二) 特殊教育学校管理与布局上的补偿

  我国特殊教育长期缺乏独立管理机构的领导,这也是其发展及地位受到限制的重要原因。1989 年的 《若干意见》中,就明确提出了有关的 “领导与管理” 职责与要求,即 “各级教育部门要加强对特殊教育的领导与管理。” 为了适应新形势下特殊教育工作的管理与领导,我国于 1993 年成立了 “国务院残疾人工作协调委员会” ( 2006 年更名为 “国务院残疾人委员会”) ,教育部则于 2012年依托特殊教育处成立了 “特殊教育办公室”,以方便对外开展工作。这一系列组织领导工作的加强,显然适应了上述 《若干意见》的发展要求, 体现了管理体制上的 “补位”。

  随着特殊教育管理体制的完善,特殊教育学校布局得以有效推进。改革开放以前,国家对于特殊教育工作缺乏强制性要求,学校数量与学生规模都比较少, “因此也无法说特殊教育形成了某种 ‘格局’”[5]。作为我国第一部特殊教育发展的整体规划,《若干意见》无疑加强了特殊教育学校的布局计划与指导。其中第 7 条就以 “特殊教育的布局” 为独立内容而进行规划,分别就盲童、聋童、智障儿童等不同类型的特殊教育学校发展作出了相应的部署安排,并在后面的第 8 条进一步明确了相应的学制与入学年龄。这就体现了特殊教育的系统性与规划性,将特殊教育工作的开展落到了实处。

  可以看出,20 世纪 80 年代,在我国义务教育的普及工作仍在艰难推进的情况下,特殊教育事业已经得到了政府的高度关注与积极推动。虽然这仅处于历史欠账补偿的起步阶段,但特殊教育全面发展的政策意义却是巨大的,这也为后来的进一步攻坚克难奠定了良好的政策基础与发展环境。

  二、政策保障下特殊教育的发展与攻坚

  随着国家对残疾人事业的重视以及 《若干意见》的有效实施,21 世纪的特殊教育事业也进入了快车道。1987 年,我国有特殊学校 504 所,在校生仅 5 万多人; 1992 年,特殊教育学校发展到1108 所,在校生达 37 万人; 2003 年,特殊教育学校增长到 1551 所,义务教育阶段的残疾学生则比 1990 年增加了 4 倍多。[6] 然而,在这些成绩的面前,特殊教育所面临的形势也是严峻的,其发展亟须进一步地攻坚。

  ( 一) 特殊教育发展的国内外形势与要求

  21 世纪特殊教育发展的背景特点与时代要求, 可以从国内与国际两方面加以分析。首先,进入 21 世纪的 “十五”期间,国家对于特殊教育的发展提出了更高的要求。根据 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 ( 国发 [2001] 21 号) ,我国的特殊教育还面临着很大的困难。然而,就当时特殊教育的现实发展而言,原 《若干意见》的政策内容, 实质上主要是想首先解决残疾学生的义务教育问题,因此在具体内容的着眼点上也主要是针对残疾儿童,政策具有明显的补偿性,同时也存在一定的局限性。其次,国际人权组织的权利保障逐渐加强。2006 年联合国 《残疾人权利公约》在原 《残疾人权利宣言》的基础上,进一步提高了对残疾人权利的保障要求。如面对残疾人的平等教育权问题,全纳教育 ( inclusive education,又译为融合教育) 成了一种发展新理念,这就要求 “充分开发人的潜力,培养自尊自重精神,加强对人权、基本自由和人的多样性的尊重; 最充分地发展残疾人的个性、才华和创造力以及智能和体能; 使所有残疾人能参与一个自由的社会”[7]。显然,国内教育质量的提升与小康社会发展,以及国际人权事业的进步,都要求我国的特殊教育事业在攻坚克难中进一步加快推进。

  ( 二) 特殊教育发展的 “推进” 与 “加快”

  在此形势发展与时代要求的推动下,教育部等多部门连续出台了有关特殊教育的 “进一步发展意见”,即 2001 年 《关于 “十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》 ( 以下简称 《推进意见》) ,以及 2009 年 《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》( 以下简称 《加快意见》) 。这两份 “进一步发展意见” 的出台,充分体现了政府对于弥补特殊教育这块 “短板” 的坚强决心,同时也体现了特殊教育面临攻坚的严峻现实,即攻坚特征。首先,2001 年的 《推进意见》,体现了政府对于特殊教育发展的巨大决心。作为 “十五” 期间我国特殊教育的整体部署,其中一个鲜明的关键词就是 “大力”,即 “大力普及残疾儿童少年义务教育”“大力加强劳动技能和职业教育” “大力加强特殊教育教师的培养、培训”。 “大力” 一词的反复强调,既表现出了我国当时特殊教育的发展状况,同时也充分体现了政府对于特殊教育事业攻坚克难的坚强决心。例如,“大力普及残疾儿童少年义务教育”,这就是要 “切实将残疾儿童少年教育纳入义务教育体系”。

  其次,2009 年的 《加快意见》,体现了政府对于特殊教育发展的坚定信心。其中的关键词, 从 “十五” 期间的 “大力” 走向了 “全面”,这既体现了 “十五” 期间特殊教育发展的初步成果, 同时也表明了我国特殊教育的 “攻坚” 全面展开,走向了特殊教育对象的全覆盖。第一,特殊教育对象的全面化。 《加快意见》提出了 “全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平”,这不仅要求不同地区与经济发展水平下的残疾学生的义务教育都要全面提升,而且在残疾学生的类型上也突破了 “十五” 期间的 “三类” 范围,明确提出了对“重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年” 的义务教育工作,进一步凸显了特殊教育的 “全面” 发展要求。第二,特殊教育模式的全面化。 “全面推进随班就读工作”。随班就读 ( learning in regular class) 是一条中国特色的全纳教育模式,新时期特殊教育有关 “全面推进随班就读工作” 的目标要求,正是对 2006 年联合国 《残疾人权利公约》有关平等教育权的政策响应与具体落实。

  显然,从 1989 年的 《若干意见》,到 21 世纪初 《推进意见》与 《加快意见》的连续出台,其政策的节奏与强度都是国外所不曾有也不可能达到的。社会主义制度的这一优越特征得到了充分的发挥,党和国家对于特殊教育的关心支持得到切实的体现。然而,相对我国整个教育事业的发展,特殊教育仍然明显处于弱势地位,残障儿童依然是普及义务教育的最大瓶颈。特殊教育的攻坚克难,更需要一以贯之,打造人民满意的教育, 残疾儿童同样一个不能少。

  三、政策驱动下特殊教育的提升与完善

  经过 21 世纪初特殊教育政策的 “推进” 与“加快”,特别是在 “大力” 与 “全面” 的政策支持下,我国的特殊教育事业得到了较大发展。为进一步适应新时期特殊教育更好发展的需要,特别是为实现 《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》( 国发 〔2015〕7 号) 的政策需要,教育部等部门在原有政策的基础上进一步推出了两项 “提升计划”,即 2014 年 《特殊教育提升计划 ( 2014—2016 年) 》 ( 以下简称 《提升计划》) 和2017 年 《第二期特殊教育提升计划 ( 2017—2020 年) 》( 以下简称 《二期计划》) 。综合来看,相对于早期特殊教育政策的补偿性与攻坚性,新一轮的 “提升计划” 政策的着眼点逐渐从数量走向质量,从水平走向公平,正在加快特殊教育的现代化发展。

  ( 一) 特殊教育提升的数量与水平

  2014 年 《提升计划》以特殊教育的提升为根本发展目标,从入学率的要求到经费保障都有了空前提升。

  第一,政策目标的提升。 《提升计划》在 “全面推进全纳教育” 总体目标方向下,不仅提出了 “基本普及残疾儿童少年义务教育” 的高目标,即 90% 以上的入学率,而且还首次提出了 “使每一个残疾孩子都能接受合适的教育” 这样一项全纳教育的具体战略。其相对于之前 70% 的义务教育入学率要求,显然在数量与水平上实现了大幅度提升。

  第二,政策措施的提升。为了真正落实全纳教育的总体目标, 《提升计划》提出了“送教上门” 的积极教育措施。

  第三,基础能力的提升。《提升计划》明确提出了加强特殊教育的基础能力建设问题,这就是既要支持特殊教育学校建设的合理布局,又要继续改善特殊教育学校的办学条件。为此,特殊教育财政的支持与保障力度也更加完善。《提升计划》提出了义务教育阶段的特校生均预算标准不低于每年 6000 元,该标准基本上是普通义务教育学校生均标准的 8 倍,这也是国家首次明确了特殊教育学校的预算标准, 加大特殊教育财政投入已不再是一句空话。

  第四, 师资队伍的提升。特殊教育师资队伍的建设,是特殊教育事业发展的根本保障,也一直是有关政策的重点内容。对于提高教师专业水平,《提升计划》初步提出了专业证书制度, 要求逐步实行“持证上岗”。

  第五,管理机制的提升。 《提升计划》明确提出了 “工作机制” 的管理新思路,特别指出要完善特殊教育的信息监测与管理服务。

  ( 二) 特殊教育提升的质量与公平

  《提升计划》的实施时间虽然只有 3 年,但其对我国特殊教育的发展成效却是显著的。“从2013 年到 2016 年间,特殊学校从 1933 所增加到

  2080 所,在校接受特殊教育学生人数从 36. 8 万人 增加到 49. 2 万人,全国视力、听力、智力三类残疾儿童青少年义务教育入学率达到 90% 以上。”[8]然而,相对于残疾人小康生活建设及其平等教育 权的保障,特殊教育工作仍然任务艰巨。为此, 2017 年教育部等有关部门及时出台了 《二期计 划》,其特别强调了发展特殊教育的意义就在于 “推进教育公平,实现教育现代化”。《二期计划》不仅在特殊教育的发展目标上坚持稳步提升 ( 残 疾儿童少年入学率从 90% 提升到 95% ) ,而且进 一步强调了特殊教育的质量建设与公平问题,即 在 “全面改善特殊教育办学条件” 的发展目标下, 又具体加强了课程教学改革与教师资格证制度建设等。此外,残疾人教育专家委员会机制,以及相应的督导检查和评估验收机制等,也都体现出我国特殊教育逐渐走向国际接轨的现代化教育追求。

  四、新时代我国特殊教育发展问题与思考

  在经历了政策上的补偿、发展与提升之后, 我国特殊教育事业在短时间内取得跨越性进步, 其成就无疑是巨大的。然而,相对于残疾人小康进程以及社会文明的发展,残疾人的教育依然是我国当前的 “短板” 所在。 “办好特殊教育” 的政策意义就在于,“从人权实现角度而言,残疾人的受教育权不仅仅是残疾人的一项基本人权,更是残疾人借此人权而得以实现其他人权的前提条件”[9]。新时代我国的特殊教育事业同样面临着新的矛盾与问题,概括地说主要集中在以下三方面: 其一,数量上的不平衡、不充分问题; 其二,质量上标准不明确、不完善问题; 其三,体制上办学主体过于单一化问题。数量与质量的提升,需要政策强化的同时,更需要政策的稳定与持续发力,乃至上升为国家的法律意志,这也正是未来我国特殊教育政策需要进一步发展完善的重心所在。

  ( 一) 特殊教育政策执行的科学化

  改革开放以来,我国特殊教育的政策可以说是强而有力。然而,理想化的政策设计,往往由于执行得不彻底、不到位而被 “悬置”, “政策花瓶” 现象值得高度重视。分析其中的原因,这既是政策理念的超前所致,更是政策执行标准不明的必然结果。以 2017 年最新的 《提升计划》为例,其虽然重视了政策的执行问题,并专门设计了 “组织实施” 要求,但要求方式却是 “各省( 区、市) 第二期特殊教育提升计划实施方案经省级人民政府批准后,于 2017 年 9 月 1 日前报教育部备案”。这种推诿性的实施要求,显然具有 “踢皮球” 的嫌疑。事实上,各省市政策也往往 “以此类推”,最后的结果往往是责任推诿,政策效力逐级衰减,执行效果自然受到很大程度的影响。因此,如何严格特殊教育政策的实施标准与要求, 在政策措施中应当更加具体明确,这也是未来政策科学所应重点考虑的内容。

  ( 二) 特殊教育政策稳定的法律化

  我国特殊教育经过多年来的政策持续发力, 特殊教育学校办学能力已经得到很大提升,随班就读工作也得到各级学校的积极支持。在某种程度上可以说,特殊教育的 “四梁八柱” 已经搭建完成,当前已经进入 “全面施工” 和 “内部装修” 阶段。在这种背景下,政策的持续与稳定就显得尤为重要。事实上,政策稳定的最佳模式就是政策的法律化,即 “一定的国家机关依据法定职能,按照法定程序将经过实践检验、成熟、稳定、已长期调整社会关系的教育政策上升为国家法律的过程”[10]。我国特殊教育的发展,不可能长期依赖于 “若干意见” 或 “提升计划” 来运行,这显然是特定发展条件下的 “非常之举”。上述特殊教育政策成功的意义也在表明, 其为我国特殊教育的立法提供了必要的政策基础。在特殊教育政策实践的经验基础上,结合2017 年 《残疾人教育条例》 的最新修订,最终将政策实践上升为国家意志,形成中国特色的特殊教育立法,这更是未来特殊教育政策所要关注的重点内容。

  ( 三) 特殊教育质量提升的现代化

  进一步提高特殊教育的质量标准,这是我国特殊教育在数量提升之后的重要战略选择。虽然《二期计划》曾提出要 “依据盲、聋和培智三类特殊教育学校义务教育阶段的课程标准 ( 2016 年版) ,编写完成中小学各科教材”,然而,由于特殊教育的个别化教学特征,传统的知识课程标准体系在实践中面临着很大的挑战,反观英国基于表现等级 ( Performance Scale) 的特殊教育评价模式,我国特殊教育的质量提升,仍需要进一步完善课程标准、深化教学改革以及提升教师专业化水平。特别是如何构建特殊教育的内在质量保障体系和充满活力的特殊教育竞争机制,这是特殊教育质量提升的关键所在。

  ( 四) 特殊教育中政府与市场关系的重构

  尊重市场机制,这是我国改革开放走向成功的一条重要经验,也是新时代坚持改革发展的一条基本原则。“形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制”,这也是 2017 年中共中央、国务院发布的 《关于深化教育体制机制改革的意见》的基本目标。然而,在国家坚持对特殊教育 “强刺激”、大力补偿的同时, 另一个问题也值得进一步深思,那就是如何科学建构教育中的政府与市场关系。虽然 《二期计划》等有关政策也多次明确提出 “政府主导,各方参与” 的发展原则,可是在当前政府 “主导” 下各方参与的积极性却没有被充分调动起来,民办特殊教育的发展空间所剩无几。[11] 根据现代公共管理理论,政府的作用在于维护社会公平,弥补市场失灵。的确,在特殊教育的落后追赶阶段,政府的大力扶持是非常必要的。但是,对于特殊教育的 “长治久安” 而言,构建政府与市场相互平衡的教育体制与资源配置机制,就显得更为重要。如果说政府前期主要依赖公办教育来实行特殊教育的 “弯道超车”,那么,未来如何进一步充分调动社会力量,培养完善市场机制,从而真正建构“充分活力” 与 “更加开放” 的特殊教育体制, 就是未来改革的基本方向。在这方面,建议通过加强政府购买特殊教育服务的方式,或者出台民办特殊教育学校发展的专项措施,以及鼓励民办学校招收残疾学生等政策,积极支持民办特殊教育学校的发展,充分调动特殊教育发展的社会力量与培育市场机制。

  [ 参 考 文 献 ]

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  [3]霍奇森 道格拉斯. 受教育人权[M]. 申素平,译. 北京:教育科学出版社,2012: 121.

  [4]冯元,俞海宝. 我国特殊教育政策变迁的历史演进与路径依赖: 基于历史制度主义分析范式[J]. 教育学报, 2017( 3) : 92 - 101.

  [5]彭霞光. 中国特殊教育发展报告 2012[M]. 北京: 教育科学出版社,2013: 26.

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