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残障人士社会救助体系问题及相关完善措施及指导理论研究

发布时间:2020-01-06 23:32

  关键词:残疾人;社会救助;立法

  引言

  残障人士由于其身体产生了先天性的缺陷和不足,导致其成为了一类比较特殊的群体,他们心理和生理的两个方面的变化一直是我国长期需要重视的问题,同时我国政府在制定法律政策和建立相关完善残障人士社会救助制度方面也需要长期的思考,虽然我国对于残障人士的救助制度比较重视,也确实建立了相应的法律制度和政策,但目前业界人士比较看重的是现状分析研究及对策分析研究,但对于残疾人社会救助方面的理论研究少之又少。社会救助基本理论的研究是其他各个学科研究的基础性问题,残疾人社会救助的权利性研究是建立残疾人社会救助制度的逻辑前提条件,残疾人社会救助的子权利研究是建立残疾人社会救助体系的理论源泉。评判残疾人获得自主权的前提和基础是认定残疾人的社会救助是残疾人拥有的一项基本权利,他们可以基于这种权利来满足自身的需求和发展,而不是认定救助是国家赐予残疾人的恩赐或施舍,残疾人能够通过这一基本的权利来保障自身的日常生活。

  目前,我国的社会救助立法并未完善,存在着多方面的制约,残疾人社会救助立法暴露出的问题更是屡见不鲜,立法层面存在着操作性差,实现方面存在着监督不严的情况,本文从法学的视角来对残疾人的社会救助进行体系的阐述,希望能够给残疾人社会救助体系的完善和发展带来理论的帮助和现实的指导。

  一、相关理论概述

  (一)残疾人的概念

  对残疾人的定义在我国范围内为:在心理、生理、人体结构上存在障碍以及在组织和功能上存在不正常现象,并且基于这种情况下使得他们丧失了从事某种活动的能力。从法理学的视角来对残疾人进行定义并不容易,这是由于语言缺乏权威性和全面性,同时在不同的国家,不同的地域,不同的政策背景下,对于残障人士的定义每个国家都有自身的说法,他们对于残障人士的理解也不尽相同,但有一定能够确定的是,在对残障进行区分和解释时,社会救助起着不可替代的作用,在社会救助制度健全的高福利国家,对于残疾人的界定范围就比较宽泛,例如:糖尿病、心脏病等都列为残障人士的范畴,反之则亦然。

  世界卫生组织通过不同的残疾对人的生理及社会功能的影响把残疾人分为三类。一是形态残疾,主要定义为意外伤害和疾病产生的后遗症,使生理结构和生理功能出现障碍;二是功能残疾,身体应具备的功能由于其结构产生紊乱和缺陷导致丧失;三是社会功能残疾,指的是具体的身体机能产生缺陷而制约整个活动的正常有序开展。残疾的标准主要分为:视力残疾、听力残疾、语言残疾、智力残疾、肢体残疾、精神残疾这五种。

  纵观整个世界,残疾这一概念从起初的显现,到后来慢慢被大众所熟知,再到后来不断的被立法,被规范。随着社会主义的发展和不断变革,我国对于残疾人的理解会更加透彻、更加合理,相信在时代不断的发展前提下,国人对于残疾的看待会更为人性化,更为公正化,面对残障人士我们更多的是关心和关爱,而不是冷漠和排斥,是更多的理解和包容,而不是诋毁和嘲讽。同时也会有更多的社会各阶层人士加入到关爱残障人群中去,让他们重获自信,重新得到社会的认同。

  (二)残疾人社会救助的立法原则

  对社会救助的立法原则进行确定,让社会救助在社会救助法律制度中完全展现出来,一项法律制度都应当由其立法原则作为依据和支撑,社会救助制度也必须遵循这一原则,它特有的立法的目的决定了其和其他法律有显著的区别。

  1.合理确定贫困线原则

  社会救助的最终目的是解决特定对象的贫困问题,贫困问题往往牵涉到贫困线范围的划分,对贫困线进行划分和确定的有利于对最低生活水平标准进行系统的解释,“恩格尔系数”法、市场菜篮法、生活形态法和收入比例法,这四种方式来对贫困线进行了划分,救助的前提是要明确基本的救助线,只有当基本的救助线得到具体界定,以及在对救助线的计算问题上有了更为明晰的认识才能使社会救助和立法更为完善更为合理有效。

  2.基本维持生活所需要的需求问题

  在社会救助体系制度中,社会救助是人们维持基本物质生活的一项重要保障制度,社会救助帮助民众脱离贫困,,而社会救助的目的就是帮助人们奔向健康幸福的生活,因此在现实中普遍的社会救助制度常被学者视为应该逐步建立以及完善的,这是一项关乎社会公平,以及保障基本民生一项重要议题。

  3.以平等作为基本原则

  在社会救助制度中,这是一项面对全体社会公民的体系制度,因此保障人人平等很有必要性,因此在立法的过程中,需要将平等这一原则作为基础,不论社会何人,都应该有权利受到这一基本政策的照顾,另外,在当前还有大部分公民为达到小康社会,未满足基本的温饱问题,因此我们首先需要考虑的事如何使这部分群众获得社会上的稀缺资源,将稀缺资源向这部分民众倾斜,有效促进社会平等。

  二、保障残疾人社会救助的历史发展分析

  (一)初始实施建设阶段

  1949年新中国成立到文化大革命开始,这一阶段可以视为残疾人在社会上逐步实施社会救助的一个社会阶段。这一阶段我国各行各业百废待兴,经济发展逐步稳定提升,社会趋于稳定,各行各业也均得到了良好的发展,在这样的背景下,残疾人事业得到了重视,在1951年《劳动保险条例》作为我国第一部社会救助立法得到颁布实施,将劳动职工的基本权益和基本身体健康通过法律作了各项规定,对于职工得工作非酬金性质的酬劳问题做了进一步的探讨实施。在1954年,我国第一部宪法通过颁布实施,其中解答且规定了各项详细的关于残疾人的社会救助问题,国家通过各项社会保险措施保障他们的基本生活需求,1960年,中国盲人聋哑人协会成立,标志了我国残疾人社会救助事业得到了进一步的提升,对于接下来的残疾人救助政策探索有了进一步的思考。

  (二)停滞不前的阶段

  1966年我国领导了由于误判,发动了文化大革命,由此我国进入了动荡的十年,我国各项刚好转的经济得到重创,各行各业的生产活动受到了冲击,残疾人救助事业亦难逃打击,呈停滞不前的状态。在这个阶段,中国盲人聋哑人协会作为我国唯一成立的一个残疾人组织,受到了冲击,被视为修正主义思想盛行,强行被停止协会活动,协会组织的残疾人自救行动也被禁止,残疾人救助事业的工作者受到了冲击,甚至残疾人也被批斗游行,折磨他们的身心健康,这场浩劫使我国陷入混乱的年代,法治被人无视,我国的残疾人事业亦陷入一个崩溃的阶段。

  (三)逐步恢复阶段

  随着四人帮的下台,1978年,党的十一届三中全会胜利召开,我国开始拨乱反正,各项经济得到促进发展,此时我国的残疾人救助事业也得到了发展,此时我国经济发展的一个转折点,也是我国残疾人事业的一个转折点,我国残疾人事业开始由国家救助型转为劳动福利型,残疾人逐步走向社会吗,参与社会经济建设,开始自己的社会生活。

  在上世纪八十年代,改革开放逐步推进,经济特区城市经济发展水平逐步得到扩展,在这个阶段,中国残疾人联合会成立,并制定出《中国残疾人事业五年工作纲要》,中国残疾人事业逐步迈向正式规范化,残疾人的各项救助工程得到稳步拓展,残疾人的再就业以及参加教育人数得到显著的增加,文体事业也得到发展,各项残疾人福利逐步建立起来,此时我国也适当的颁布了一些关怀残疾人的政策文件以及法律法规。

  在1990年12月,我国第一部关于保护残疾人合法权益的法律《中华人民共和国残疾人救助法》在全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上得到通过,这部法律以宪法为指导,以残疾人平等为基本宗旨,明确了各项残疾人的义务,保障他们自身的基本权利,提出了社会各界涵盖政府以及残疾人自身进行的救助责任,这是一部与残疾人的权利与义务相关的法规,作为我国残疾人事业发展的一个参照指导性蓝本,体现了我国社会主义制度的优越性。

  (四)快速发展阶段

  在1992年,我国农村残疾人社会救助制度被提升日程,在这个阶段,残疾人救助事业得到充足的发展,无论是在立法上还是在社会现实中,残疾人在社会上得到认可度提高,残疾人事业的发展取得了巨大的进步。

  在1999年《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见》这一中央政府指导性政策文件下发,其中规定明确了各项基本指导残疾人救助事业的主要任务,系统的提出了残疾人在就业各方面的一些保障政策以及一些基本要求,并对残疾人就业补偿中的一些资金管理做了进一步的细分规定。

  在2006年,《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》由国务院残疾人工作委员会制定,并报国务院批准执行,对于我国在十一五时期残疾人事业做了进一步的的规定。

  在2007年,《残疾人就业条例》在国务院第169次常务会议上一致通过实施了,这是一部我国关于残疾人工作的专门指导法规,这部法规明确指出了各级政府在残疾人事业中的工作重心以及政府的主导作用,进一步明确指出了各级人民政府以及残疾人联合会应该在残疾人工作中的一些职责分工,对于残疾人的救助事业很有促进作用,详细规定了用人单位公司残疾人就业中的一些规定,提高了残疾人就业率水平,促进了残疾人的救助事业。

  三、残疾人社会救助的立法现状分析及存在的问题

  在本文中,作者把对于残疾人的社会救助做了以下分类,分别为基本生活救助和社会生活救助。从法律层面上来看,对于残疾人这两项权利均有相关立法,同时表现为极少数高位阶法律和较为大量的低位阶法律。从我国的整体立法情况来看,对于残疾人权益的保护基本上覆盖了所有的重要法律,比如说,我国的基本大法宪法,以及民法通则和刑法,还有行政法与行政诉讼法、社会保险法、国家赔偿法,此外还有民事诉讼法、刑事诉讼法等众多法律,其中都有为残疾人所专门制定的相关法律,例如《残疾人保障法》、《无障碍环境建设条例》以及《残疾人教育条例》等法律。在这些法律中,《残疾人保障法》则作为对于残疾人进行社会救助的“基本法”,2008年4月24日,第十一届全国人大常务委员会第二次会议通过了《残疾人保障法》修正案。修订后的《残疾人保障法》主要分为九大章,一是总则、二是康复、三是教育、四是劳动就业、五是文化生活、六是社会救助、七是无障碍环境、八是法律责任和最后的附则强化了对残疾人的保障。《残疾人保障法》从1990年12月28日颁布至今,一方面规定了残疾人享有其他公民平等的权利;另一方面规定采取辅助性方法和辅助措施,发展残疾人事业,对于残疾人的权利和义务,都做了规定。明确了政府在保障残疾人方面的职责,为残疾人在事实上平等参与社会生活,共享社会物质文化成果创造了良好的社会条件。还对残疾人提供社会福利、生活救助,使得残疾人状态得到显著改善,在一定程度上提高了残疾人的生活水平。但是这部法律的条文内容基本上都是原则性的规定,其具有很强纲领性,具体到规范性方面则仍有不足。

  (一)残疾人社会救助的立法现状

  社会救助是社会安全的“最后一道防线”,残疾人的社会救助,是让救助目标维持最低生活的需要,虽然我国推行了城乡最低生活保障制度,保障了其最低的生活水平。我国《残疾人保障法》第四十八条的也有了明确规定:政府对生活确有困难的残疾人,通过多种渠道给予生活、教育、住房和其他社会救助;对享受最低社会保障待遇后生活仍有特别困难的残疾人家庭,应采取其他措施保障其基本生活;对贫困残疾人的基本医疗、康复服务、必要的辅助器具的配置和更换,应当按照规定给予救助;对于生活不能自理的残疾人,应当根据情况给予护理补贴。但是,我国的残疾人社会救助存在着政策规定过于原则和空泛。缺乏了硬性的要求,操作性不强,落实力不够的缺陷。出现了在特别救助项目很少,标准很低的同时,不同地区、不同残疾之间又存在了较大差异等突出矛盾和问题。导致残疾人在根本上没有得到基本的生活保障。

  1.残疾人教育救助制度

  接受教育,是提高残疾人素质的根本途径。是残疾人参与社会的基础条件。尽可能的对残疾人的素质进行提高才是实行救助的根本办法,大力发展特殊教育,通过进行系统的教育和培训,将能够有力的实现这一点。在《中华人民共和国宪法》这样规定:盲、聋、哑和其他有残疾的公民应该有机会得到国家和社会的帮助,实现对其教育而能够劳动生活;在《残疾人社会救助法》也有相关规定,地方政府应当为义务教育阶段的残疾学生 以及贫困的残疾人家庭学生,给予适当的资助和费用减免;《中华人民共和国教育法》也进一步提出,要根据残疾人具体情况实施特殊教育,同时为其给予合理的帮助;此外,国务院也有相关的《残疾人教育条例》。从《残疾人救助法》颁布以来,我国也逐渐将残疾儿童能够接受九年义务教育的比例作为九年义务教育检验标准之一。但残疾人教育的供求矛盾相当突出。我国的残疾人教育机构数量不足,加上大多数残疾人家庭属性困难家庭,出现了无钱上学,以及没有学上的尴尬处境,得不到接受教育的机会。导致在我国残疾儿童、少年入学的比例远远低于了健全人。

  2007年底,我国有各类残疾人8296万余人,占全国总人口的6.34%。具有初中以下学历(含文盲)的残疾人高达90.2%,大专以上文化程度的残疾人仅占残疾人总数的1.1%(华夏时报.2007-5-29(4)),残疾人受教育程度大大低于正常人群,残疾人教育程度仍然较低,没有残疾人的教育公平就谈不上整体教育公平。因此,残疾人教育公平必须引起全社会的高度重视。

  2.残疾人就业救助制度

  劳动就业是保障残疾人基本生活的根本途径,也是残疾人保障的重要内容以及首要任务《残疾人职业康复和就业公约》在我国政府于1987年公布。《中华人民共和国劳动法》、《残疾人就业条例》和《中华人民共和国就业促进法》等相关法律中也规定,要尽可能为残疾人创造就业机会。《残疾人就业条例》这样进行规定,国家政府有义务积极兴办相关的福利企业和单位,同时应有规划有安排地对残疾人培训并安排就业,这以规定从另一方面也体现出了对残疾人就业的集中安置的意愿。《残疾人就业条例》中的第十九条进行了规定,“国家应当鼓励、扶持残疾人进行自主择业、自主创业……给予税收优惠……并在一定期限内给予一定的小额信贷等扶持”;《残疾人救助法》第三十二条这样规定,“各地方政府以及农村基层组织,应组织和扶持农村残疾人进行种植业、养殖业、手工业以及其他各种形式的生产劳动”。这条规定则体现了,我国对残疾人就业的对自主就业方面所提供的支持。这几年来,残疾人的就业取得了一定的进步,特别是我国的盲人按摩行业迅速的发展,也让相当一部分残疾人得到了就业机会。但是各地方用人单位、公司等等对残疾人就业歧视现象很严重,使残疾人得不到应有的工作机会、待遇、报酬。导致我国残疾人就业率低、稳定性差、就业层次低、报酬待遇差的问题没有得到根本的改观。

  这一系列的法律法规和政策,有力地保障了残疾人的劳动权利,体现了党和政府对残疾人的关怀。为了进一步了解残疾人就业的状况,找出存在的问题,分析其原因,以便于采取措施,更好地为残疾人服务。

  3.残疾人社会福利救助制度

  残疾人的社会福利其实是满足残疾人的基本需求和特殊需要,体现对残疾人的特别照顾和特别帮扶。我国《残疾人救助法》也有相关规定,第四十九条这样写道“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构”;第五十条有相关规定,残疾人在使用公共交通工具以及有关信息的获得方面应当具有某些便利条件,同时也有大量的地方性立法要求,在购买车票时,残疾人应有优先的机会,并在电视新闻栏目中加入手语。我国的许多地方都采取了残疾人乘坐交通工具的优惠措施。但我国受经济发展水平和社会投入资金的限制,我国的社会福利仍处于较低的水准,社会福利这一块仍旧属于初步发展的阶段,残疾人供养、托养等机关数量少,规模小,服务态度质量更是差。残疾人乘坐交通工具的优惠措施在很多地上依然没有落实,甚至置之不理。视力、听力缺陷的人,在接受电视电信服务上仍然与正常人缴纳相同的费用,残疾人不仅未能享受优先,反而处处受阻的现象更是严重。

  不可否认,国家在残疾人社会福利救助方面做了不少的努力,但是在执行、贯彻方面仍然存在一些不足,需要继续完善和改进,

  (二)残疾人社会救助存在的问题

  1.残疾人社会保障体系不完善

  残疾人社会保障体系是整个社会保障体系的一个重要组成部分,是社会保障大系统中的一个子系统,但其有别于一般意义上的社会保障体系,应当给予合理定位、作出专项安排。由于上海市提篮桥街道社会保障制度建设总体上存在缺陷,残疾人社会保障缺少特惠制度安排,尚未形成专门体系,因而对残疾人社会保障的现实运行产生了消极作用,也势必对未来的发展带来负面影响。对上海市提篮桥街道社会保障制度进行科学的统筹规划,对社会保障体系进行超前的总体设计,建立层次清晰、支撑有力,开放度高、系统性强的残疾人社会保障法律制度体系。

  2.残疾人社会保障服务设施薄弱

  改革开放以来,为全体民众提供服务的公共服务设施得到了迅速发展,但总体上仍然不能满足民众的需要,由于并非所有的公共服务设施都是免费使用的,残疾人往往因为贫困而无力共享。尤其是社会提供的公共服务及各种设施,诸如医疗、教育、劳动就业、文化体育和城市道路建筑、交通运输工具几乎都是为了满足数量更多的非残疾人的需求而设计的,没有把残健分开而是混为一体的,残疾人由于身体障碍而难以享用。随着社区建设的加快发展,基层也逐步建设公共服务设施或机构,问题是行动不便的残疾人能否看得见、摸得着。

  3.专业人才队伍服务匮乏

  做好残疾人服务工作,关键在人。只有建立一支数量充足、素质较高的残疾人服务者队伍,才能为开展好残疾人服务保障提供前提基础和根本保证。残疾人服务者队伍应包括从事管理的公务人员、从事专业的技术人员和从事照料的工勤人员。有关职能部门很少或基本没有专门机构专门人员专事残疾人服务管理工作,残联职能定位具有综合性,而残联队伍客观上先天不足,公务人员数量不多素质不高,专业技术人员更加匮乏。残联成立比较迟,区区人数的专职服务队伍与庞大的残疾人群体不成比例,与纷繁的服务业务不相适应。而且在配备人员调进时,往往没能严格把关,不少是安置性调配,致使班子不齐不强,人员素质较低,结构不尽合理,年龄老化,思想僵化,甚至有些人员认为残联条件艰苦、生活清苦而不安心,有些人员思想上妄自菲薄、工作上降格以求而不进取。残疾人服务工作作为一种社会工作,有一套科学的理论、专业的方法,要有哲学、心理学、生理学等学科知识,还应掌握特殊技巧,把握情感态度。现有的为残疾人服务的专职公务人员绝大多数不具备这种素质和技能,农村乡镇和城市社区的兼职服务人员更是寥寥无几。

  4.残疾人社会保障资金投入不足

  残疾人保障基金的筹集渠道狭隘,一靠政府投入;二靠保障金收缴;三靠福彩、福利基金会、社会捐赠极其有限的支持,而这三条渠道都存在这样那样一些问题和困难。总之,目前残疾人社保资金筹集渠道不甚畅通,融资困难,资金运行机制不完善,未能建立起有效的监督体系,适应不了残疾人社会保障对资金日益增长的需求。

  四、完善我国残疾人社会救助保障制度的对策建议

  (一)加强残疾人保障制度的建立与推行

  根据《残疾人保障法》四十八条的规定,各级政府要大力提高低保制度在各市、各县、各乡里的覆盖程度,并且进一步降低办理低保的条件。通过分类救助制度对重度残疾人士对救助资源进行重新的分配。确保不同残疾情况的人群得到合理的救助资源。同时还要采取多种手段对残疾人进行开发式扶贫,帮助其迈入正常的生活轨道。政府还必须加快加大对于残疾人住房的改造,更要把残疾人的住房问题作为重中之重加以解决。对于棚户区以及廉租房,要优先把残疾人作为优先考虑对象。各级政府还要尽快根据《残疾人保障法》推出相关法律规定,完善残疾人社会救助制度。从而推进建立残疾人社会救助职责体系和工作机制。

  (二)确保残疾学生受教育权利

  《残疾人保障法》第二十一条对残疾学生、贫困残疾人家庭接受教育的规定。建议全面落实到基础上。设定专向特殊的学业保障基金,专门对于残疾学生免费或者资助的规定。还应加强对于特殊学校的建设,提高特殊学校数量,让更多残疾学生得到接受教育的机会。对于“普通学校与特殊学校都有接收残疾少年、儿童并对其进行义务教育的义务”这样的规定,《中华人民共和国义务教育法》《残疾人救助法》与《特殊教育学校暂行规程》都有相关规定。学校应实行对残疾学生降分优先录取政策。对于偏远山区等欠发达地区的残疾学生,国家以及地方政府要给予一定的倾斜和帮扶,以确保残疾人平等接受教育权利的实现。

  (三)完善残疾人就业创业条例

  根据《残疾人就业条例》第八条规定:用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的百分之一点五。各地方政府应在地方安排残疾人就业。规范实行按比例安排残疾人进行就业制度。用人单位还应为残疾人提供合适的岗位或工种。减缓或者消除工作上的障碍问题。对于不愿意就业或就业名额满的情况下,要依据《残疾人保障法》第三十四条规定,鼓励和扶持残疾人自主创业,并在经营、场地、技术、资金等方面给予帮助。对申请从事个体经营的残疾人,有关部门应优先核发经营执照等等。但是目前我国还需要依靠国家政府的干预手段来促进残疾人的就业。应当加快完善对于歧视残疾人就业的相关法律法规,细化对残疾人就业保护以及对残疾人就业侵权的赔偿以及惩罚措施。提供给残疾人就业维权的法律援助,进一步保障残疾人的就业问题。

  (四)建立完善的残疾人社会福利制度

  1.加大对各类社会福利机构的投入

  建立更为健全、全面的残疾人供养、托养机构。对于符合条件的残疾人士进行定期的救济或者入住福利院,使其得以减轻残疾人家庭沉重的压力。

  2.全面实行残疾人优惠政策

  为残疾人乘坐公共交通工具提供便利,保障残疾人出行权。我国目前实际上尚未落实,有些地方以公交线路承包经营为由予以拒绝,一些地方要求盲人凭“免费乘车证”方可免费,致使外地盲人免费乘车的权利无法实现。随着电信电视行业的飞速发展。部分视力、听力、言语有缺陷的残疾人只能接受部分电子服务。因此,应该根据实际情况对于特殊情况的这部分人在服务费用方面进行减免,对其进行特殊照顾在我国应当在这方面强制落实,可以依据《残疾人保障法》第五十条的规定,出台统一的优惠标准和具体规定。依法维护残疾人合法权益。将社会福利保障落实下去。

  结语

  总之,关注残疾人的社会保障不仅是社会公平正义与人道主义的体现,而且也是在关注我们自己,因为随着人口老龄化的加速行进,我们也有可能在进入老年后遭遇残障的一天。在国家发展站在新的历史起点后,在构建和谐社会的进程中,以残疾人社会保障为核心内容的残疾人事业,客观上构成了国家健康、文明发展的重要方面,发展残疾人社会保障事业成为国家走上文明发展轨道的重要标志。我们有必要达成国民福利应当与国民经济同步增长、残疾人社会保障应当受到更高程度重视的共识,在加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的进程中,将残疾人社会保障事业放在突出的位置上加以考虑,并采取有效措施加快推进。

  本文以研究残疾人社会救助保障制度现状为基础,发现制度中存在的问题,并且主要针对残疾人特殊教育救助、基本生活救助、社会福利、残疾人就业等方面的完善提出了若干建议,希望加大对残疾人的支持和救助力度,缩小城乡残疾人在社会救助方面的差距,使其更好的享受到本应该拥有的社会救助,为社区残疾人社会工作发展提供相关参考依据。


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