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城镇化行动中失地农民现状问题及相应的工作展望(五)

发布时间:2020-02-02 18:02文字数:6788字

  5.1.3.3权利困境

  缺乏对被征地农民的政治权利的可持续保护:缺乏对可持续生计权利的保护。 农民占我国公民总数的80%,达到近9亿4000万人,以高度关注人类社会,可以预见,如果农民权益不合理保护,社会动荡和社会悲剧将继续,社会稳定将是一大挑战。在忽略农民和剥夺农民话语权的过程中,地方政府、失地农民在征地过程中的“弱势”地位,知识文化水平,在失地农民的局限的思想不知道如何合理利用和维护自身合法利益的方式,软弱和脆弱的土地,失地农民群体竞争。学者崔艺红指出“实行计划经济,实行低价土地收购,以市场经济的方式高价出让土地。征地补偿标准和土地供给价格由政府单方面决定,集体经济组织和失地农民没有发言权”。[32]显然,农民的土地是单方面地被剥夺,因为它是政府的行政强制而不是自由市场机制。土地交易已经成为一个不公平的产权交易过程。农民的处置权和被征用土地信息权,交易权,话语权和监督权没有得到应有的尊重。在极端的情况下,农民的利益受到损害。法律援助的权利被无情地带走。当农民的合法权利得不到保证的时候,农民失去了对政府的信任,农民的政治权利,城市化目标和国家宏观调控违背了他们的意愿。这将导致社会动荡,并将影响中国现代化和小康社会的发展目标带来极大的阻力。

  5.1.3.4文化适应和教育困境

  失地农民的文化整合与教育缺乏可持续性供给:城市文化缺乏可持续性的资本化。失地农民进入公众后,由于素质教育,职业技能培训,适应城市文化教育和社会教育的严重缺失,使他们的当地人不能真正融入城市社会,被征地农民不能真正成为“城市人”。

  被迫征用农民的土地后,被迫进入城市生活,从此离开了原来的农村生活。 在“乡村人”向“城市人”转变的过程中,由于城市、风俗习惯、价值观念和风俗习惯与国家原有的生活方式有很大的不同,文化已经成为城市生活的一个强大的障碍,文化适应的滞后使农民无法实现可持续的生计。失地农民往往难以适应和融入新的城市生活和文化氛围。在传统观念和生活方式,过去的习惯是随意的,固化传统的保守意识,使他们不愿意主动改变自己,学习主动性薄弱,时间观念不强,缺乏竞争意识,城市的生活节奏出轨。另外,社会经验狭窄,文化程度低,使得失地农民与城市生活格格不入。城市文化是一个时间意识强,生活节奏快,竞争意识强,城市居民信息获取重点突出,城市快速变化的城市。农民的城市文化很难整合,问题的关键是农民素质不高。学者谢俊贵(2012)指出“失地农民素质低下,主要表现在观念落后,教育水平低,职业技能单一,社会经验不足。他们的工作和就业,人际关系,人生策略和发展能力都处于城市社会无法进入的状态。”[33]在这个层面上,城市生活中失地农民的素质远未达到城市所要求的质量水平,城市生活中的主流群体将逐渐排斥和孤立他们。他们会产生不适应的各种感受,无助和恐惧。如果这样下去,失地农民由于缺乏相应的后续教育和培训,会逐渐造成农民心态失衡和失范,各种潜在的社会事件和不稳定因素将给社会的和谐稳定与经济的持续稳定发展带来巨大的风险。

  5.1.4资阳市雁江区失地农民的生活困境所属的后果

  5.1.4.1失地农民生活困境引发的矛盾

  第一,生计与保障的矛盾。根据对资阳市雁江区失地农民的调查,62.1%的农民发现土地失去后经济收入下降,生活费用上升。新的生活环境需要支付的各种费用增加了生活的压力。城市社会保障体系还没有完全覆盖失地人口,社会福利过高,导致绝大多数失地农民对未来生活缺乏安全感。刺激了维持生计与社会保障不足之间的矛盾。

  第二,暴富与返贫的矛盾。由于一次性支付补偿费,一些失地农民一夜之间有发财的感觉。他们大多缺乏投资意识和长期发展意识,有的人花钱流水等。在调查中,许多村民用奢侈赔偿来改造房屋,比城市过得更好。一些失地农民购买汽车要20万到30万;有的农民在赌博中赔了一整夜的钱。失地农民的补偿资金一旦枯竭,在没有稳定的收入来源的情况下,很容易由富变穷。

  第三,城乡身份转换的矛盾。失地农民是文化和技能低,使他们就业率低,不能与他人竞争。因为城乡之间的差异,社会环境、经济水平、生产方式和生活方式的差异存在,失地农民在生活过程中不能融入城镇,部分城市居民排斥农民。这些都对失地农民产生了不良影响。他们认为自己还是农民,自我认同感淡薄,对城市的建设和发展没有态度,社会参与意识薄弱。

  第四,生产生活方式转变的矛盾。闲暇被作为一种上帝奖励劳动的礼物,它本质上是对劳动的鼓励和肯定。它是衡量一个社会文明程度的重要维度和检验人的生活方式与生活质量的标准。当闲暇出现社会性的聚存过剩,适度的幸福意义是否还能被有效体悟,这一思考之于失地农民尤为重要。失地农民的过剩闲暇不是偶然性的社会现象,甚至可以说也非机制性的缺憾所致,它是在政治、经济、文化和心理等因素综合影响下的必然结果。伴随着经济的高速发展与政策的积极推动,城市化的速度和规模都达到了前所未有的高度。一方面,经济在市场的推动下通过“看不见的手”开疆拓土,占有越来越多的人口资源和空间资源;另一方面,政府部门为了“政绩”出台各项招商引资政策,鼓励企业征用土地和劳动力,促进农业生产生活方式的转变。出不出让,农民说了不算,村集体说了也不算,他们也没有讨价还价的权力。在此环境下,无数边缘区农民为了市场和“政绩”或主动或被动转让了自家的“一亩三分地”,从农民摇身变为了“市民”。此种身份的转换很大程度上又非积极意义的。习惯于“赖地穿衣”的农人失去了耕植的土地,同时他们却没获得替代土地所必需的生产乃至生活依托,不具备在城市生存的专业技能。所以,农民的失地也意味着“失业”。不同的是,这种群体性的“失业”是以政策性的经济补偿为代价的。由于国家的高度重视以及相关法律法规的健全,失地补偿的力度和成效逐年增加,许多农民可以获得一定额度的补偿款或安置房。“失业”的状态和骤然增加的财富不可避免地为失地农民创造了大量“无所事事”的闲暇理由和资本。阎海军在《崖边报告》中指出:“失地农民一开始拿了一点补偿还暗自庆幸自己成了城里人,到后头钱用光了,种地无地,上班无班,养老无社保,勤劳的可以打打零工,懒惰的只会赌博醉酒闹事。

  中国文化就是村落文化,它蕴藏着中华民族的传统美德与健康习俗,如淳朴善良、勤劳坚韧、热情本分等等。农民的失地自然意味着乡土文化的“失根”,土地和村落的消失使得生长其上的风俗、规约、信仰等文化生命无以附着,日渐凋敝。当乡土矗满高楼,乡民变成市民,来自“他者”的现代文明打破了曾经凭经验而活的传统,数千年来土地崇拜的神像倒塌之后,“日出而作、日落而息”的生活习惯也被掷弃。以勤俭节约、吃苦耐劳为特点的农民形象在消费主义文化的冲击下,变得晦暗不明,在城市灯红酒绿的生活面前,毫无招架之力,“恶闲”(拒绝闲暇)的乡风被“好闲”(追求闲暇)的时尚所代替。从失地农民的群体心理上分析,趋逸之心,人皆有之。长期以来,乡土文化将闲暇列人“道德禁地”,生存的压力(劳动)和文化的束缚(闲即懒)使人们没有正确地认识闲暇和享受闲暇。由于血缘和地缘的断裂,以及城市消费文化的同化,失地农民对闲暇的理解出现了改观,“城里人”丰富的闲暇生活难免使他们蠢蠢欲动。再加上,资金补偿对生存压力的缓解,从土地上解放出来的农民面对心理“失范”导致的“无所事事”,开始主动创造闲暇的机会,享受它所带来的安逸和愉悦。

  5.1.4.2失地农民生活困境的消极影响

  一是增加了访问次数,降低了行政效率。失地农民生活保障的缺失导致了集体上访甚至恶性上访,严重影响了政府行政工作的效率。根据资阳市雁江区近3年来的请愿书,35%的请愿书涉及到征用土地的搬迁问题。土地征用和拆迁请求的一半以上是失地农民的生活保险问题。此外,由于土地出让或补偿处置不当,村民集体上访增多,对社会稳定和政府工作造成了严重影响。

  表5.9 2014-2016年征地动迁引起的上访情况

  年份全年上访情况涉及征地动迁同期增长

  数量同期增长数量当年比例

  2014176-5933.5-

  20151929.1713720.3

  201624728.69638.735.2

  二是影响社会保障的稳定。部分年轻失地农民因为手头上的补偿,所以“工作嫌累,报酬嫌低”,在社会上游荡,很容易帮派闹事,或者被别人骗去搞非法活动。一些村民看到征地动迁“有利可图”,与投机者勾结在建设规划区大肆抢建,胡乱要价,阻碍了城市建设和产业发展。

  三是出现了返贫现象,影响了经济社会的发展。一些有没有土地的农民由于挥霍浪费或者重大疾病等原因导致生活无法维持,这使公众认为“征地拆迁不是好事”,影响了城市化进程。

  5.2原因分析

  5.2.1制度因素

  5.2.1.1农村集体土地所有权制存在先天性的缺陷

  第一,农村集体土地权力的不完整。在我国,土地所有权的主体只是国家和农民集体的两大主体。城市土地属于国家,农业用地属于农村集体所有(有一些例外)。但是,2007年全国人大通过的“物权法”否认了农民的农村土地权。根据我国《土地管理法》第10条的规定,农民所有的土地属于村民依法享有的集体所有,由村集体经济组织或村民委员会管理的。但是,有两个限制,即禁止出售土地和其他形式的非法转让土地和国家的土地使用管制制度。我们知道,土地所有权包括土地所有权,使用权,收益和处置权。其中,处置权是指土地所有者对土地所有权的变更。因此,从这个角度来看,我国农村集体土地所有权是农民权力不完善的。农村家庭承包制在中国已经实行了近30年,这使得在占有农民的利益,使用集体土地的收入得到了肯定。但是,它从来没有赋予农民集体土地的权利。但国家有权控制土地的使用。我国《宪法》第十条明确规定:任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。这样,农村土地流转只有一个过程,即国家政权的集体权力和农民的集体权力。在整个过程中,国家只控制农村土地流转。 国家可以根据自己的需要强制征收农村集体土地。然而,国家的权力掌握在政府手中。在我国,政府垄断的土地供应市场,和政府直接参与市场交易,使得政府的游戏玩家和游戏玩家。在这种情况下,政府作为直接的经济利益相关者,可以给予农民合理的补偿。这是事实,政府以低管理成本从农民手中获得土地,然后将利润几十倍甚至一百倍卖给两级市场。这不仅是反对社会主义市场经济,而且是大腐败滋生的温床,不利于建立社会主义和谐社会。

  第二,“农村集体”概念不清晰。在我国,国家主要是通过确立农村集体土地所有权的形式来保护农民的利益。我国《土地管理法》规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。《宪法》、《民法通则》和《农业法》等法律也都明确规定,农民集体所有的农村土地。但是,这个农民集体是谁呢?我们的国家在立法和实践上都是模棱两可的。由于现行法律的不完善,导致农民的土地权益缺失,农民权益受到任意侵害。

  5.2.1.2未建立配套社会保障制度

  目前,在中国社会保障体系的建设是不完整的,和失地农民的社会保障问题尚未受到立法保护。对于农民来说,这个地方提供了就业保障,同时也为老年人提供了基本的生活和医疗保障。在城市化进程中,法律和制度的滞后并不能保障失地农民的社会保障权利。资阳市雁江区大部分失地农民没有转向城市居民,没有资格进入城市社会保障体系。调查中,一些失地农民对养老保险,医疗保险和失业保险不熟悉。医疗保险的了解只是可以到新农合报销医疗费;养老保险、社会保障部门开展社会养老保险扩面工作,使农民可以享受城镇职工养老保险,但年龄的限制,50岁以上的农民失地无法处理,从而扩面有限;失业保险无一个知道。相当多的人对各种保险不太重视,认为是没有用的。总的来说,失地农民社会保障制度不健全,覆盖面窄,保护水平低。失地农民的觉悟水平比较低,没有长远的眼光。

  5.2.1.3村集体的保障作用缺位

  在中国农村村民自治应该在保护村民的权益发挥了重要作用。但在征地过程中,大多数村集体充当政府的角色,只是单方面的通知,缺乏双向沟通。村民的利益维护的情况下,失地农民与地方政府的沟通渠道的原因,对补偿标准的异议的农民不是一个投诉,使用农村土地的收入,地方政府的拆迁成为私人信息,农民的知情权、异议权被削弱,由于缺乏切身利益的有效维护。同时,村集体在征地中得到一定比例的补偿费。政府不严格规范成本的使用和管理,缺乏有效的监督。例如,资阳市规定征收村集体土地的补偿费,应当包括在村集体公益账户中,只能用于村集体的公益性和公益性项目。但是,目前还不清楚哪些项目可以花费,那些无法支出的人,在村里有很多时间的补偿费。这很容易导致管理和使用的随机性,以及缺乏可持续性。有些村务公开形式,很难把集体资产包括失地农民的生命支持。另外,村集体经济发展停滞,集体企业和集体企业基本倒闭,造成村民集体权利严重流失。因此,村集体难以维护失地农民的政治,经济和生活权利。

  5.2.1.4补偿费用分配制度缺乏合理性

  这种分配并不能反映失地农民的权益。国家征地拆迁补偿费已经由市,区,县,乡各级撤销后交由村民处理。国家对农民土地实行国有化,然后将其用于经济建设,实现了相应的利益,失地农民没有享受到企业发展的增值收益。分配不反映失地农民的安置问题。由于对失地农民的补偿没有明确规定,在实施过程中,对村民的补偿基本上是一次性支付的,不区分补偿费的使用。失地农民失地,土地可以为他们提供最基本的医疗,养老保障在被动失地农民没有就业后,养老、医疗计划和意识,在补偿政府反映的只是方便,不注重长远,不能提供相应的指导和对农民教育,农民缺乏正确的思想,在补偿金使用上大手大脚、铺张浪费,从而影响生活安全的可持续性。

  5.2.2就业因素

  失地之前,农民的生活和发展靠土地,农业是他们最基本的就业。随着城市化进程的加快,失地农民和失地农民是非农就业的根本出路。非农就业不仅能为他们提供长期稳定的收入,拓宽他们的文化视野和生存空间,而且还能提升自身素质,摆脱原来的“小农意识”思想观念和非农就业为城市化和工业化的顺利推进创造了强有力的推动力。然而,由于“谁土地,谁应该安置”的就业和住房政策的长期执行,失地农民自身素质,就业技能和就业政策缺失等问题,失地农民就业困难。

  第一,职业教育和职业培训机制缺失。古有云:“授人以鱼不如授人以渔”,政府土地,失地农民缺乏竞争力,缺乏农业就业市场,缺乏再就业和公共服务的失地农民再就业,缺乏中国目前就业市场的知识和技能,导致农民在社会竞争中的损失是有限的。面对巨大的风险与挑战,失地农民常常陷入“就业安置一失业一再就业一难就业的生计困局”[34]。

  第二,城乡劳动力就业政策的不一致性。由于户籍制度的限制,失地农民在城市会中会遇到许多问题,如就业政策不合理、歧视性规定、收费不合理、手续繁琐等。

  第三,失地农民的自主创业扶持政策乏力。失地农民由于自身的知识水平和传统意义上的“小农意识”,缺乏创业知识和创业政策,失地农民缺乏自觉、积极地利用自己的补偿创业的意识和积极性。由于缺乏政府自主创业指导,对失地农民的自雇税和场地条件缺乏政策支持和服务。失地农民不能实现自谋职业和自主创业。

  第四,失地农民缺乏就业保障政策。在失地农民就业方面,政府没有充分发挥公共服务职能。积极出台相关的保护措施,优先安排失地农民的就业提供就业岗位,如政府投资项目和重点项目,为社区服务业应成为政府的方向和领域优先对农民就业。

  5.2.3征地因素

  调查过程中,我们了解到,资阳市雁江区的征地补偿政策是根据省市的有关规定进行设计和实施的,结合雁江区的实际情况,采取了灵活的方式,取得了一定的成效。特别是集中安置和社区专业化管理的实践,加快了农村的地方化和城市化进程。但从长远看,资阳市雁江区征地补偿制度还存在一些不足。

  5.2.3.1补偿标准过低

  目前资阳市雁江区征地动迁补偿主要是货币补偿和房屋安置。承包地补偿方面,以资阳市雁江区最大的农业村杜家桥村为例,该村水田1.2万亩,旱田近4000亩,全村人口近8000人,人均约2亩地(不含机动地、自留地等)。按照现行补偿标准,耕地全部征收每亩35200元(扣除集体提留部分),一个四口之家可以拿到的补偿是281600元。根据《2013年资阳市国民经济和社会发展统计公报》显示,当年农民人均生活消费性支出8323元,这个补偿费可以维持四口之家生活8年半(不考虑村民收入及生活支出上涨部分)。如果你在疾病治疗和儿童教育方面增加了很多钱,那么再呆五年也是很困难的。这种形式的补偿不能形成失地农民的可持续保障机制。没有一个固定的收入来源,失去农民的农民可以很容易地返贫。

  多数农民“房财两得”,但根据拆迁安置房的要求,拿到钥匙前,需要支付一系列公共房屋维修资金,物业预付费用,房屋装修资金,冬季采暖等大额资金,这些都占了大部分的补偿费。因此,资阳市雁江区现行的补偿标准普遍偏低。

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