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建设工程环境治理创新与生态保护设备检收剖析探究

发布时间:2020-05-12 09:44文字数:4438字

  摘要:将建设项目环境保护设施验收的主体责任回归到建设单位,是建设项目环境管理落实“放、管、服”改革迈出的重要一步。基于建设单位和环保部门在建设项目环境保护工作中的职责以及验收目的分析,详细论述了建设项目环境保护设施验收的主体转换后在验收内容上的不同,并提出环保部门应尽快适应角色转变,为建设单位环境保护设施验收做好服务。
 
  关键词:建设项目;环境管理改革;环境保护设施验收
 
  1建设项目环境保护设施验收责任主体转移的意义
 
  结合国家“简政放权、放管结合、优化服务”的行政审批制度改革理念,2017年10月1日新实施的《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定:编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后,建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序,对配套建设的环境保护设施进行验收,编制验收报告。明确了环境保护设施验收工作的责任主体由生态环境部门回归到建设单位,这一改革不仅仅是验收主体形式上的改变,更重要的是进一步明晰了生态环境部门和建设单位在建设项目生态环境保护工作中各自的责任,是推动建设项目生态环境保护工作由建设单位被动接受监管转向主动做好生态环境保护工作的巨大动力,也是改革所要达到的重要目的。同时这一改革也对生态环境部门完成由监管者到服务者的角色转变,对事中、事后监督管理提出了更高要求。
 
  2建设项目相关部门的生态环境保护职责分析
 
  2.1政府及其生态环境部门的职责
 
  《环境保护法》第六条对政府的环境保护职责作出了明确规定,即地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。生态环境部门作为政府的职能部门,对辖区具体的环境污染和生态损害行为负有统一监督管理责任,对区域生态环境质量及其变化负有管理、监测、研究、预警和向政府提出对策建议的责任。因此生态环境部门对建设项目的监督管理应该是全方位的,不仅要关注建设项目环保手续的履行情况,更要关注项目运行后的实际环境影响。
 
  2.2建设单位的职责
 
  《环境保护法》第六条同时也规定:企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。据此,建设单位及运营单位是建设项目生态环境保护的责任主体,要对建设期和运行期的生态破坏和环境污染行为承担预防、减轻、治理、恢复和补偿责任。故建设单位提交的环境影响评价文件及其文件中提出环境保护措施,是建设单位对社会做出的环境保护承诺,同时也是公众对其进行监督、生态环境部门对其进行监管的重要依据。因此建设单位在工程建设中,必须遵守国家和地方政府颁布的环境保护相关法律、法规,按照环境影响评价文件及其批复意见以及对环境的实际影响,认真做好建设期、运营期的生态环境保护工作,并有责任确保环境保护设施与生产设施同步发挥效益,实现对环境影响的最小化。
 
  3原环保部门主导与建设单位主导环保验收的目的分析
 
  由于在建设项目生态环境保护工作中所处的地位和职责不同,原由环保部门与建设单位主导的环保验收的目的则不会完全相同。
 
  3.1原环保部门建设项目竣工环境保护验收的目的
 
  (1)对建设单位遵守环境保护法律法规,以及相关规章制度的情况和建设期环境管理工作进行全面检查。
 
  (2)检查所要求建设的环境保护措施是否按规定建设并能够正常运行,相关环境保护要求是否落实,并对环境保护措施效果进行全面调查、监测,确认是否符合环境影响报告书及其批复意见的要求。
 
  (3)对影响区域的环境质量特别是环境敏感目标的生态环境质量进行调查监测,确认工程投入运行后对生态环境的实际影响是否符合相关环境质量标准和敏感目标主管部门的保护要求。
 
  3.2建设单位进行建设项目环境保护设施验收的目的
 
  由于建设单位主要对自己的排污行为和生态损害行为承担责任,因此建设单位自主进行的环境保护设施验收,其验收目的就是确保环境保护设施与主体工程同时投入使用、能够正常运行并实现污染物达标排放且满足排污许可证的要求,受到不利影响或损害的生态环境能够按要求进行保护、恢复、补偿或重建。
 
  从以上分析可以看出,由环保部门主导的竣工环境保护验收是全方位的,由建设单位主导的环境保护设施验收是“单一”的,就是确保污染防治设施和生态保护措施能够与主体工程同步运行并发挥效益。
 
  4环保部门主导与建设单位主导环保验收具体内容的分析
 
  鉴于二者进行环境保护验收的目的不同,要求建设单位自主进行的环境保护设施验收依然按照原环保部门竣工环境保护验收的内容进行,显然是不妥的。但如果不将这些验收内容全部纳入建设单位的自主验收,又会有很多担心和疑虑。在环保验收工作上,生态环境部门要完成从主导验收的“管理者”身份,到仅仅负责规定标准和程序的“服务者”身份的转变,这些疑虑就必须解除。
 
  4.1建设期监督管理
 
  依据2015年12月10日原环境保护部办公厅印发的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》的规定:建设期的监督管理属于建设项目“事中”管理,其主要内容是:经批准的环境影响评价文件及批复中提出的环境保护措施落实情况和公开情况;施工期环境监理和环境监测开展情况;竣工环境保护验收和排污许可证的实施情况;环境保护法律法规的遵守情况和环境保护部门做出的行政处罚决定落实情况。也就是说《建设项目竣工环境保护验收技术规范生态影响类》和《建设项目竣工环境保护验收指南污染影响类》所规定的很多验收内容或自查内容,如环境影响评价制度及其他环境保护规章制度执行情况、环境保护措施落实情况等等,所存在的问题都可以通过“事中”监督管理解决。生态环境部门对建设项目的环境管理要由过去通过竣工环境保护验收一次性的集中检查并对违法行为进行处罚,改为加强事中监督检查,发现问题及时解决,依法处罚。因此只要生态环境部门对位于本行政区域的建设项目认真履行事中监管责任并严格执法,建设期的生态环境问题就会及时发现及时解决,不需要通过“验收”秋后算账。
 
  4.2环境质量管理的责任分析
 
  在现行审批制度下,通过生态环境部门审批并同意建设的项目,应该既能符合区域环境质量的管理要求,也能符合生态保护和排污许可的要求,因此建设单位只要认真落实环境影响报告书及其批复意见提出的各项要求,并依据实际情况完善各项生态环境保护措施,就已尽到了自己的环境保护义务。在这种情况下,如果辖区环境质量继续恶化,政府及其生态环境部门可以通过对区域环境质量的监测和污染源调查找出原因,对有明确责任单位的,可通过限期整改、依法处罚等一系列“事后”监督管理手段进行管理。对区域性的问题,应通过调整产业结构、能源结构,进一步严格排放标准和排污许可,进一步削减区域污染物排放量以及加强对排污单位违法排污行为的监管等一系列措施,实现环境质量的改善。
 
  因此,当生态环境部门依据建设项目环境影响报告书的评价结果,批准项目在本行政区域建设后,就意味着要承担所批建设项目对区域生态环境质量影响的责任。这一责任既表现在建设项目对辖区整体环境质量的影响,也表现在对局域环境质量的影响上。所以法律规定的政府对环境质量负责是全方位的,不仅要对全辖区的质量负责,也要对所批建设项目影响区域的质量负责。而企业的责任就是按要求做好各项生态恢复和保护工作,按排放标准和排污许可证的要求排放污染物并做好排污口监测,按照规定的期限做好环境影响后评价等,如果存在违法行为就将受到处罚。也就是说即使是在受影响的“局域环境”,企业依然是生态环境保护要求的执行者而不是环境质量的管理者和验收者,如果周边群众对环境质量不满意,即使建设单位在验收中能够“自证清白”也没有意义,必须通过生态环境监测部门或有资质的第三方监测机构监测,其数据才具有法律效力。
 
  其次需要注意的是,导致区域或流域环境质量变化的因素一般都是多方面的,在大多数情况下,同一区域或流域往往存在多个相同或不同类型的影响源,在未进行区域或流域影响源调查的情况下,仅仅通过建设项目的一次性验收监测,就给出项目运行对本区域或流域生态环境影响程度的结论,是不科学的。
 
  4.3“区域削减”是否还应列为建设单位环保验收的内容
 
  在过去的环境影响评价工作中,会遇到建设项目由于所在区域已经没有环境容量,由当地政府承诺通过削减区域内其他污染源排放量,以解决该建设项目的污染物排放指标,并在环评批复中规定将其纳入竣工环境保护验收,但在验收时地方政府没有落实所承诺的削减,导致工程难以验收。改革后这一遗留问题应该如何解决?
 
  (1)依据《建设项目环境保护管理条例》第十一条第二款规定,“所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准,且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求”的环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定。也就是说,在已经没有环境容量的区域,其建设项目的环境影响报告书(表)是不应当获得审批的,以前已经批准的属历史遗留问题。
 
  (2)依据2018年10月中办、国办颁发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第五条规定,贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力,致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的,应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。即如果政府承诺的“区域削减”任务未完成,建设项目投产或运行导致辖区环境质量恶化,应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任,建设单位不应对此负责。因此只要建设单位环保设施符合验收条件,就应当通过自主验收。
 
  5适应角色转变、为建设单位环境保护设施验收做好服务
 
  5.1新形势下的角色转变
 
  随着绝大部分建设项目的审批权逐级下放,市县级生态环境部门负责审批的项目占到80%以上,同时原环保部颁布的《事中事后监督管理办法》(环发[2015]163号),又进一步明确“市县级环境保护部门按照属地管理的原则,负责本行政区域内所有建设项目的事中、事后监督管理”,这就基本解决了“看”和“管”的矛盾,为做好建设项目“事中”环境管理奠定了很好的基础。生态环境部门环保验收角色的转变,使得“事中”、“事后”监督管理的责任更显重要,特别是基层部门的责任和压力更为突出。
 
  5.2做好建设单位环境保护设施验收的服务
 
  做好服务,是落实“放、管、服”的重要工作,这种服务不仅体现在减少审批环节、提高工作效率,更体现在针对建设单位自主验收中遇到的困难,予以指导和帮助。通过对建设单位环境管理人员的培训,为建设单位缓解专业人员短缺、水平不高的问题;通过修改完善有关行政规章,技术导则、规范、指南等,指导建设单位在减少工作环节、简化验收内容的同时,又能更好地完成对环境保护设施的验收;通过建立黑名单制度,指导建设单位选择合格的技术服务机构等等,其中进一步简化环境保护设施验收内容,就是为建设单位提高环境保护设施验收工作效率提供的最好服务。
 
  6结论
 
  将建设项目环境保护设施验收的主体责任回归到建设单位,是建设项目环境管理落实“放、管、服”改革的重要举措,建设单位与生态环境部门均应适应新形势下的角色转变,各司其职各负其责,确保建设项目竣工环境保护验收工作落实到位。

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