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绿色生态环保项目资金考核指标体系搭建——根据绿色发展角度

发布时间:2020-05-12 14:54文字数:5349字

  【摘 要】 本文在我国生态环境保护专项资金投入不断增加的背景下,阐述了新发展理念对环保的重要意义, 生态环境保护专项资金的定义及其对新发展理念的落实,并基于新发展理念设计了生态环境保护专项资金绩效评价指标体系,包括创新维度指标、协同维度指标、绿色维度指标、开放维度指标、 共享维度指标五个维度,其下各自设定多个二级指标和三级指标,以助于解决财政收支矛盾不断突显、财政资金低效甚至无效的问题。

  【关键词】 生态环境保护,专项资金,绩效评价

  刘建民,湖南财政经济学院党委委员、副校长,经济学博士,二级教授,博士 生导师、硕士生导师。 湖南省公共政策与经济发展研究基地首席专家,湖南财政监督理论研究基地首席专家,享受国务院政府特殊津贴专家,教育部新世纪优秀人才支持计划获得者。 兼任中国教育会计学会常务理事,中国财政学会理事, 全国高校财政学教学研究会常务理事,中国税收教育研究会理事,湖南省非税收入研究会副会长,湖南省互联网金融研究会副会长,湖南省教育会计学会副会长等。

  主要致力于财税理论与政策、 税收筹划、 教育经济与公共财政等领域的教学、研究工作。主持完成与在研国家课题 3 项、省部级重大课题 2 项、重点和其他课题 22 项,先后在《光明日报》《经济日报》《中国软科学》《经济学动态》《财政研究》《教育研究》《税务研究》等国内外公开报刊发表专业学术论文 120 余篇,在人民出版社、中国财政经济出版社等出版独(合)著、教材 15 部,荣获国家税务总局、湖南省科研成果一、二等奖等 7 项。

  近年来,我国生态环境保护专项资金投入不断增加。 2016 年至 2018 年,全国财政在生态环保领域的相关支出规模累计安排 24510 亿元,年均增长 14.8%①。 与此同时,还伴随着大规模的减税降费,财政收支矛盾不断突显。 为更好发挥生态环境保护专项资金的作用,需要不断提升生态环境保护专项资金绩效水平。 因而需要一套行之有效的生态环境保护专项资金绩效评价指标体系,最大化地发挥绩效评价工作的“指挥”功能。

  党的十九大报告提出:“ 要坚决打好防范化解重大风险、 精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、 经得起历史检验。 ”②2018 年,习近平总书记在全国生态环境保护大会上再次深刻指出: “生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题,要从根本上解决生态环境问题,必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内,给自然生态留下休养生息的时间和空间。 ”污染防治,事关经济发展的可持续性。 发展是硬道理,绿色发展更是新时代顺利转型的硬道理。 强调牢固树立和切实贯彻“五大发展理念”,事关国家全面变革, 同时亦为生态环境保护专项资金绩效评价指标体系的构建提供了新视角。

  一、贯彻新发展理念对环境保护的重要意义

  (一)贯彻创新发展理念以创新突破瓶颈

  创新发展理念包括了多维度、 全方位的创新——理论创新、制度创新、科技创新、文化创新。 理论创新是社会发展和变革的先导, 要求不断总结环境保护的实践经验,实现感性到理性的升华。 加快制度创新,织牢制度的笼子,以调动生态环境保护的积极性。 科技创新是实现生态环境保护“质的变化”的根本力量来源,新 能源、清洁能源不断地被发现、被创造,是改变传统耗 能方式的必经之路。 文化引领潮流,时尚带动环保。 文化上的创新, 特别是大众喜闻乐见的文化创新对生态环境保护的意识形态引领,将更深层次、更彻底地促进生态环境保护的质变。

  (二)贯彻协调发展理念以协调促进平衡

  协调发展的内涵涉及人与自然、 经济发展与生态环境、中西部与东部、城市与农村、国际与国内,等等。既不能只顾经济发展而不顾环境保护, 也不能只顾环境保护而忘记了经济发展。 协调发展理念有利于生态环境保护专项资金的统筹、 有利于生态环境保护决策的整体考虑,从而促进生态环境保护工作全方位、全领域、全过程的开展。 除此之外,生态环境保护贯彻协调发展还需要做到突出重点、精准治理,等等。

  (三)贯彻绿色发展理念以绿色补缺生态

  绿色是环境的底色,也是人类生活资料的供给站。我国过去粗放式的经济发展方式, 使得生态环境遭到较为严重的破坏。在经济转型的今天,“唯 GDP 论英雄” 在绿色发展理念下行不通, 绿色发展的本质就是可持续的发展。 “绿水青山就是金山银山”“保护环境就是保护生产力”“像保护眼睛一样保护环境, 像对待生命一样对待环境”,等等,是基于绿色发展理念为生态环境保护提供的思想指引。 近年来, 对绿色发展理念的贯彻,让我国的生态环境治理体制改革不断走向纵深,生态环境保护事业不断开创新的局面; 让生态环境治理成为民生建设的重要内容。

  (四)贯彻开放发展理念以开放加强融合

  开放发展理念要求对于问题的理解、 思考要更加全面、透彻,需要站在国内和国外的不同角度去谋篇布局。 在环境保护领域,开放理念的贯彻有不同的含义: 就国内而言, 开放理念表现为对生态环境保护存在的问题等相关信息的披露程度,以有利于各行业、各部门提高警惕,注重环境保护;也有利于社会大众等对生态环境保护事项进行监督。 就国际而言,开放理念需要我国站在全球视角上, 瞄准国际高端制造, 借鉴先进做法,引进先进技术等等,促进本国环保事业取得更大成功。

  (五)贯彻共享发展理念以共享激发动力

  环境保护是一个公共利益问题, 保护环境就是为了增进人民的福祉,提高人民的效用,增强人民的幸福感与获得感。 在共享理念的指导下,越来越多的人将认识到保护环境是为人为己, 从而不断提升人民的环保意识、不断激发环境保护的动力。 共享理念还将有利于维护生态环境保护成果的稳定性。

  二、生态环境保护专项资金及其对新发展理念的落实

  生态环境保护专项资金 (简称环保专项资金),是指由财政和生态环境保护部门共同安排的专项用于污 染治理等环境保护事业的专项资金。 生态环境保护专项资金主要由排污费、 中央财政生态环境保护专项资金和省级其他生态环境保护专项资金构成。新发展理念是我国在经济转型期的国家治理理念,财政是我国国家治理的基础和重要支柱。 专项资金是财政资金的一部分,因而,有效的专项资金必然要为国家发展理念服务。 生态环境保护专项资金落实新发展理念的具体表现:

  (一)坚持党对生态文明建设的领导

  “生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题, 也是关系民生的重大社会问题。 ”④坚持党的领导,使生态环境保护专项资金承担起绿色发展职责, 实现在战略上谋划和推进环境保护事业, 不断满足人民群众对生态环境的需要,保障人民群众对生态环境的权益,实现以人民为中心的发展。

  (二)持续资金保障,强化资金统筹,突出重点,重视多维度创新

  生态环境保护是新时代的必答题、抢答题。 过去的发展方式、现在的生活需要、未来的环境预期,决定了我国生态环境保护必然是一场攻坚战、一场持久战。 面对生态环境保护的困境:需要持续资金保障,为其保驾护航;需要强化资金统筹,实现对生态环境污染的重点难点精准发力,引导资金向重点地区、关键领域倾斜, 提高生态环境保护专项资金效率; 需要重视多维度创新。 创新是发展的第一驱动力,在环境领域也不例外。如在资金上,优化专项资金的支出结构,特别重视对技术创新的投入;在制度上,实现最严的制度保障环境保护事业的可行性和执行力。

  (三)以绿色为导向

  以绿色为导向,坚持“谁污染,谁治理”“谁破坏,谁恢复”的原则,促进环境保护事业稳中向好发展。 以绿色为导向,坚持以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等为主战场,坚决打赢蓝天保卫战;坚决做好水污染的治理工作,重点治理大江大河流域及其源头污染;坚决做好土壤污染风险防控,加大对重金属污染的治理力度; 坚决做好山水林田湖草生态保护、 矿山生态、 海洋生态、草原生态等的修复工程;不断推进国土绿化,等等。

  (四)信息开放,国际交流

  生态环境保护专项资金开放化管理, 提升资金透明度。 借助大数据契机,实现专项资金踪迹化管理,为“有责必担当、失责必追究”提供保障。 开放环境保护相关信息,包括污染源头、污染情况等等。 同时,还需要积极参与到全球生态环境治理中,积极参与国际交流,同时引进先进技术与经验。

  三、 基于新发展理念的生态环境保护专项资金绩效评价指标体系设计

  结合新时代国家发展理念, 在全面实施预算绩效管理的背景下, 生态环境保护专项资金绩效评价指标体系进行设计时应考虑: 生态环境保护专项资金是否有利于环境保护领域的创新发展, 实现科学处理环境问题水平的提升、制度决策和管理方式等创新;是否有利于环境保护领域的协调发展,即实现重点领域、关键方面的统筹兼顾等; 是否有利于环境保护领域的绿色发展,即实现绿色底色、绿色产业、绿色发展的同步前 进,实现环境保护的可持续发展,同时不断满足人民日益增长的美好生活需要,增强人民的幸福感;是否有利于环境保护领域的开放发展,包括国内信息公开、国际先进技术引进等; 是否有利于环境保护领域的共享发展,包括人民共享环境保护成果、绩效评价结果应用、有效经验分享应用等。

  基于上述内容, 本文结合新发展理念为生态环境保护专项资金绩效评价指标构建了五个维度, 并对各维度指标进行进一步细化, 最终构成生态环境保护专项资金绩效评价指标体系。

  一是创新维度指标。 相比于 2011 年的《财政支出绩效评价管理暂行办法》⑤,2018 年的《全面实施预算绩效管理的意见》 ⑥除注重传统的事后评价方式外,还强调事前立项的必要性、投入的经济性、方案的可行性分析。 除此之外,创新发展理念要求,既要进行理论创新, 也要制度创新与科技创新同行; 既要强调资金供给,也要优化支出结构。

  基于此,拟设定二级指标:可行性分析、制度创新和科技创新。 对应的三级指标分别为:减排目标的完成难度分析;资金分配方式、预防污染资金投入水平、资金到位率、资金到位及时率、资金使用合规率、立项项目规范率、新出台的相关制度数量;信息化建设水平、科技研发资金占比、科技研发实际成果数量。

  二是协同维度指标。 在全面实施预算绩效管理的要求和协调理念的指引下, 生态环境保护专项资金绩效评价工作,既要统一标准,又要坚持问题导向。 既要全面推进,又要聚焦关键、突出重点。

  基于此,拟设定二级指标:排污标准、资金统筹。 对应的三级指标分别是:国际、地区间、省际、县(乡)间和村际、行业间排污标准协同度;重点领域倾向度、项目 财政资金来源单纯度。

  三是绿色维度指标。 绿色发展理念要求对生态环境保护专项资金展开绩效评价要注重结果导向。 既要关注专项资金的直接产出效果, 也要关注绩效目标的实现程度。 既要看重生态效益,也要关注“绿色”经济效益。 既要关注事前绩效评估,也要关注事中绩效监控, 方便及时纠偏,降低运行成本。

  基于此,拟设定二级指标:产出结果、产出效益。 对应的三级指标分别为:减排目标实际完成率、完成及时率、立项项目验收合格率;生态环境恢复程度、问题整 改率、经济发展贡献度。

  四是开放维度指标。 开放发展理念要求对生态环境保护专项资金展开绩效评价,既要科学规范,又要信息公开透明;既要主动报告,也要自觉接受监督。 同时,既立足于政府,也要引导社会资源;既立足于国内,也要有全球视野。

  基于此,拟设定二级指标:信息指标、参与指标。 对应的三级指标分别为:污染源公开率、污染源公开及时率、污染源公开强制率、项目资金公开率、污染(排污) 宣传及培训次数;社会资本投入占比、国际交流探讨次数。

  五是共享维度指标。 共享发展理念要求对生态环境保护专项资金展开绩效评价要注重社会效益。 既要关注环境保护的经济效益与生态效益, 也要关注环境对人民获得感、安全感、幸福感的影响;既要关注短时间内的产出效益,也要注重经验推广和可持续性评估。基于此,拟设定二级指标:公众指标、项目影响。 对应的三级指标分别为:公众满意度、受益人口数;居民环保意识、 治理经验应用程度、 项目产出结果时效性。

  四、结语

  本文虽然发现基于新发展理念有助于从一个新的视野构建生态环境保护专项资金绩效评价体系, 但对于部分指标的构建还不够细化。 例如,绿色维度指标下的三级指标——生态环境恢复程度, 由于环境恢复程度与时间不一定呈同步关系, 同时不同类型的污染经治理后的恢复时间不尽相同。 故对于该项指标,较难以定量的方式对其进行评价。 文章的另一个不足在于没有给出各项指标的标准范围及其权重。

  环境保护是新时代课题,建立健全科学有效的生态环境保护专项资金绩效评价体系,是正确认识和处理、更好把握和推进我国环境保护事业的总依据。 在财政收支矛盾不断突显、财政资金低效甚至无效问题仍然突出的背景下, 作为财政专项资金的一部分,生态环境保护专项资金也应借助于全面实施预算绩效管理和科学的绩效评价体系,在实践中不断发现问题和解决问题,提高专项资金效益,让稳中求进、稳重向 好成为大势,最终恢复环境的自我净化能力, 实现绿色发展、经济与环境的协同发展、人与自然的和谐相处。

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